建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

　　本报记者杜晓

　　一个带有几分文学色彩的词语“美丽中国”，在十八大报告正式发布之后，引起了社会各界的强烈关注。

　　十八大报告指出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

　　关于“美丽中国”这一全新的名词，《法制日报》记者采访的诸多业内专家一致认为，美丽中国的提出和实现，需要诸多法律上的建设和调整，美丽中国具有极为丰富的法治内涵。

　　利用法治推动“拐点”到来

　　近年来，个别地方政府在经济发展的过程中过于追求经济GDP，忽视了生态环境建设，已经引起了中央的高度重视。

　　对此，十八大报告中指出，要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。

　　提及美丽中国，中国人民大学法学院教授、中国环境资源法学研究会常务理事周珂向记者介绍了环境保护领域中著名的环境库兹涅茨曲线:这条曲线通过对人均收入与环境污染指标之间的演变模拟，来说明经济发展对环境污染程度的影响。这条倒U型曲线清晰地表现出，随着一个国家人均收入的增加，环境污染由低趋高；当其经济发展达到一定水平，即到达某个“拐点”后，随着人均收入的进一步增加，环境污染程度又由高趋低，逐渐减缓。

　　“不少人曾经设想过，中国人均GDP达到五千美元时，会像世界上大多数国家那样进入‘环境库兹涅茨曲线的拐点’。但是，即便在大多数国家，这个‘拐点’也不会自然到来的，许多国家都是在付出了沉重的代价之后，付出巨大的环境代价后才痛下决心进行治理，这条先污染后治理的道路我国不应重复。其他国家的实践也已经证明了，建设美丽中国，就应该促进‘拐点’的到来，而这需要法治。”周珂说。

　　曾担任过湖北省高级人民法院副院长的环境资源法学者、湖北经济学院院长吕忠梅教授认为，十八大报告将建设生态文明放到了更加重要的位置，体现了执政党对人类社会发展规律和社会主义建设规律的深刻把握，体现了执政理念的不断完善。

　　“十八大报告明确提出要建设美丽中国，并且指出‘要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制’，这是我国生态文明建设和实现美丽中国的重要的政策和法律制度保障，这必将对于‘拐点’的到来起到非常积极的推动作用。”周珂说。

　　“建设美丽中国，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，需要有合理的制度安排和运行机制予以实施。因此，十八大报告对于如何建设生态文明作出了一系列部署，其中，建立刚性的评价机制和硬约束是一个重要举措。”吕忠梅说。

　　据吕忠梅介绍，中国从20世纪80年代中期就开始跟踪国际相关研究的动向，也提出了各种评价指标体系，为各地区的实践提供了理论指导和技术支持。在实践层面，国家环保总局从上世纪90年代开始，相继开展了生态示范区、生态省、生态县等一系列生态创建工作，各地对生态文明建设进行了积极探索，一些地方进行了具体实践，取得了较显著的成效。如厦门市于2008年发布了生态文明评价指标，包括30项指标；贵阳市围绕建设“生态文明城市”，建立了包括生态经济、生态环境等六个方面33项生态文明城市指标体系。

　　吕忠梅认为，一个科学合理的考评体系要特别注意以下方面:对环境的考评与对人的考评的结合。各种环境要素指标、生态建设指标都必须以生态安全与确保人体健康为要旨，防止出现“以环境保护对抗环境保护”的现象，使“企业达标排放”导致的环境公害事件不再发生；约束与激励机制的结合，如果一个考评体系只有压力，简单问责或者惩罚，变成一种被动的机械的条条框框，可能会与建设生态文明的目标背道而驰。生态文明建设必须要有各方面主体的主动参与和积极行动才可能实现；统一目标与分类实施相结合。中国地域辽阔，生态类型多样，经济社会发展的区域性差异极大。这就决定了全国范围内不可能用一种标准进行考核；客观评价与主观评价相结合，生态文明建设包括了“硬”和“软”两个方面，既有环境资源保护的客观存在，也有人们的心理和文化等主观感受。一个科学合理的考评体系，应该将这两个方面相结合。

　　对此，环境保护部部长周生贤也表示，大力推进生态文明建设、建设美丽中国是报告中的一个亮点。“作为环境保护工作者，我对此感到非常振奋。”

　　为美丽中国提供法律护航

　　除了提供法治框架和法治保障外，美丽中国的实现，还需要严格的法律措施。

　　面对着水土流失的现状，十八大报告中指出，建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。

　　“‘最严格’的管理制度是近年来为加强环境资源保护所提出来的一项重要举措。我理解所谓‘最严格’是指资源的管控目标较之于过去达到极致。”吕忠梅说，比如，确立资源保护“红线”，及建立“最严格”的标准。水资源保护设立了三条“红线”。还有我们所知道的耕地保障“红线”。这些“红线”中，“红”就是最严格，“线”就是管控目标。

　　近年来，一些环境污染事件的发生同样引起了中央的高度重视，为了进一步严格执法强化管理，十八大报告指出，加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。

　　中华环保联合会秘书长顾问吕克勤认为，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度有助于加大企业的违法成本。因为违法成本低，使得企业生产成本转移到社会环境成本中，一些违法企业更将行政罚款当作对非法排污的认可。

　　“环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度都是一种通过对环境不友好甚至是污染破坏行为的否定性评价来引导人们不从事这些行为的机制。一个地方的行政首长，在决策时忽视环境保护，其后果是被问责，甚至‘丢帽子’；一个企业，如果不依法履行环境保护义务，可能遭致巨额的赔偿。法律责任制度就是这样，明确地告诉你违法的后果，让你自己去判断如何行为，选择依法行为，可能得到你想要的东西，如果选择违法，则可能不仅得不到你想要的，而且可能付出更大代价。这一制度的积极意义在于，告诫人们自觉选择合法行为而不去违法，它的目的在于使更多的人不会受到法律追究，从而减少对环境的污染和破坏。”吕忠梅说。

　　吕忠梅认为，一个完善的环境法律责任制度应该包括如下内容:建立完善的行政问责制度，这主要是针对享有环境资源保护与管理职责的行政机关及其工作人员，其内容应包括:明确的责任主体、判断行政主体违法行政的标准、追究责任的程序、追究责任的方式、行政问责的效力等；建立完善的环境损害民事赔偿制度，这主要是针对各种污染和破坏环境的行为的制度；另一个非常重要的是某种行为尚未造成但有环境污染或破坏的高度危险，且没有特定受害人的生态环境本身所遭受的损害的排除问题，这就是我们所称的“环境公益诉讼”制度。可喜的是，今年修订民事诉讼法已经明确将环境公益诉讼写入，下一步的工作是进一步完善这个制度；建立环境损害的国家赔偿制度。这主要是针对一些国家行为或者行政机关的行为造成的环境污染和生态破坏的后果所建立的制度。

　　美丽中国背后的法治转型

　　在此次十八大记者会上，出现了一个极其令人感到意外的细节。

　　“你还没问PX问题呢!”在记者会上，说出这句话的人不是别人，正是周生贤。

　　“PX”，中文名称对二甲苯，由于其污染性、危害性较大，在近年来的一系列环保风波中，无疑属于极为敏感的关键词之一。

　　有备而来的周生贤则称，将从加强环评、推进信息公开、扩大群众参与以及健全社会风险评估等4个方面来应对环保突发性事件。

　　对于建设美丽中国，周生贤进一步指出，就目前的环保工作而言，发达国家一两百年出现的问题，在我国改革开放以来三十多年的快速发展中就出现了，呈现出结构性、叠加性、压缩性、复合性的特点。周生贤说，中国环境保护状况可以用四句话来概括:局部有所好转，总体尚未遏制，形势依然严峻，压力继续增大。

　　周珂认为，我国目前的生态环境局势，面临库兹涅茨曲线拐点，由此引发的各种矛盾较为激化。生态文明建设在很大程度上是为公众更好地参与环境保护拓展了空间，并引导这种参与向着健康正确的方向发展，其中最为关键的还是要靠法治建设。

　　“建设美丽中国，不仅把推进生态文明建设提升到前所未有的高度，也切合着老百姓最深切的期待，提出了一个最美好的愿景。要把这个愿景变成现实，离不开理性的制度设计与法治保障。”吕忠梅认为，应该从总体上加强环境法治建设，早日达成建设美丽中国的愿景。

　　“我们已经有了一批环境保护的法律法规，但从实施情况看，一是还有一些重要的环境资源立法空缺；二是现有的立法质量有待提高，各法律间的矛盾、冲突还不少，法律的可操作性也有待改善。目前，全国人大常委会已经启动了环境保护法的修订工作，我们应该很好地利用这个契机，全面梳理环境立法的经验和教训，按照十八大精神，把与建设美丽中国相关的要求变成法律制度安排。”吕忠梅说。

　　此外，吕忠梅还提出，要充分发挥环境司法的功能，实现社会公平正义。确保公民环境知情权、表达权、参与权、监督权的实现；同时，保证环境污染和破坏行为受到法律的追究。此外，加强环境法治文化建设，形成“保护环境，人人有责”的生态文化，让公民能够自觉的保护环境，选择对环境友好的行为；同时，能够利用环境法律维护自身和环境的权益，积极参与公共实务。

　　（原标题：权威人士详解“美丽中国”多重法治内涵）