国家行政学院教授、博导 宋世明

　　党的十八大报告提出，要深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。对此，国家行政学院教授、博导宋世明以广东正在进行的行政审批制度改革为例，就政府职能转变进行了分析。宋世明强调，没有实现政府、市场、社会的协同共治，政府必然“疲于奔命”。经国务院批准，广东省正在推进行政审批制度改革先行先试，在迈向协同共治方面实现了历史性的突破。

　　先行先试精简行政审批事项

　　“一旦政府管了不该管的事，只在行政权力的范围内进行权力调整与配置，那只能是‘螺丝壳里做道场’，没有什么大出息。”宋世明强调，简政放权是实现科学行政的首要前提。

　　宋世明分析，广东省恰恰将“进一步清理精简行政审批事项”作为行政审批制度改革的首要任务。一是继续减少重点领域的审批事项。省级第一、二批取消197项；二是大力推进商事制度改革，实现企业设立的营业执照1日内办结。三是积极向社会转移职能和购买服务，面向社会转移职能56项。四是大力向下级政府审批权限。第一、二批下放下级政府和委托实施130项。另外向国务院请求允许广东先行先试，获批调整行政审批事项100项。

　　宋世明认为，广东省在行政审批制度改革上从三个方面进行了富有创意的探索。一是实行行政审批事项目录管理（编码管理），从源头上杜绝审批事项无序增长。二是规范审批程序，实现审批标准化。三是创新审批方式，实行服务阳光化。充分整合利用现有政府服务资源，全面推行并联审批和“一站式”服务，本身就在实现审批资源的集约配置。广东省“三个实行”的实质是通过标准化来提升科学化，通过科学化来规范权力，推动阳光审批。

　　“坦率地讲，我国目前科学行政与依法行政还未实现有机统一，两者之间有脱节之处。”宋世明表示，我们经常说的行政改革与“依法行政”有时存在矛盾。例如，广东省经过前四轮改革，保留下来的审批事项大多有法律依据，不少属于中央事权，涉及改革纳入清理的1120项事项共涉及法律法规593项，约占53%，涉及国务院文件、部门规章、部门文件406项，约占36%。如何突破这种依法行政与科学行政之间的困境？根据国务院关于同意广东省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试的批复，同意广东省停止实施66项行政审批项目，为广东省突破部分法律障碍、先行先试行政审批制度改革提供了有力保障。

　　加强监管事关审批制度改革成败

　　“广东省开门改革，广纳民意，为解决突出问题，既进行深入的调查研究，又多策并举充分听取利益相关者意见。特别是发挥转变政府职能决策咨询委员会作用，广开言路，集思广益，提高了改革决策的科学化民主化水平。”宋世明指出，政府与社会就具体公共事务共同商量、达成共识，才能更好地通畅民意、汇聚民智、维护民利。再比如，凡涉及公共利益的审批事项，要向社会公告，并按法定程序公开举行听证。

　　宋世明指出，能否正确处理“简政放权”与“加强监管”之间的关系，能否实现从规范主体活动资格为主向规范主体活动和评估活动结果为主的转变，事关广东省在行政审批制度改革成败。“否则，就会‘摁下葫芦起了瓢’。”

　　据了解，广东省已制定了《关于加强对行政审批制度改革调整事项监管的意见》，针对三种情况有的放矢地提出了加强监管的对策。一是针对取消的行政审批事项，重点是监管原行政审批对象依法运作、提供产品和服务的质量、垄断和不正当竞争行为、收费行为、内部信用管理制度建设以及信息公开披露等情况，加强事中、事后监管，促使其依法依规、重质守信，提高服务水平。二是针对转移的行政审批事项。重点是监管承接主体在承接期限内的资质条件、依法运作、转移协议执行、工作质量绩效、收费行为、信息公开披露、建立内部和行业自律管理机制等情况，以及原行政审批对象依法依规开展活动的情况。三是针对下放和委托管理的行政审批事项。重点是监管承接主体的承接能力，实施审批中执行法律法规规定的条件、程序、时限和要求，以及建立行政审批监督制约机制等情况，促进其依法行政。

　　社会组织要做政府“伙伴”非“伙计”

　　“大力培育发展社会组织，社会组织才能真正成为政府的‘伙伴’，而不是政府的‘伙计’。”宋世明说，政府与社会、市场彼此配合，才能更好地实现公共事务服务与管理目标。

　　宋世明分析，当今中国客观存在着三种机制：一是市场治理机制，基于契约化的自愿交易，基本特征是“选择与竞争”；二是政府治理机制，基于科层化组织中的行政管理，基本特征是上下级之间的“命令与控制”；三是社会治理机制，基于对某些共同价值与规范的认同与遵守。“这三种机制实际上属于三种资源、三种力量。如果彼此取长补短，分享资源，可以事半功倍。改革开放以来，市场治理机制发育程度相对较高，企业组织日益壮大；相比而言，社会治理机制发育不足，社会组织相对偏弱。培育社会组织，增强社会承接政府职能的能力就迫在眉睫。”

　　据了解，根据广东省《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》和《政府向社会转移职能工作方案》，广东各级政府已逐步将行业技术标准与规范制定、评比表彰、行内企业资质认定及等级评定、从业执业资格认定、行检行评等行业管理和技术服务事务有序向社会组织转移。而为做好社会组织承接工作，广东省进一步改进社会组织登记办法，简化程序，放宽准入限制，降低登记门槛。例如，将社会组织成立发起人从8人减为5人，筹备成立时间从60个工作日减为30个工作日，个人会员从50人减为30人，单位会员和个人会员混合组成从50个减为30个。出台《关于进一步培育和发展行业协会商会的实施意见》、《广东省人民政府向社会组织购买服务暂行办法》，公布《2012年省政府向社会组织购买服务目录（第一批）》，通过一系列改革措施，进一步激发了社会自治的活力。

　　“如果没有数量可观、能力足够的社会组织，政府处理公共事务也只能‘自拉自唱’、‘自导自演’。在这方面广东省迈出了实质性步伐。”宋世明点评说。

　　据了解，2012年以来，广东省社会组织设立登记明显提速，其中公益类社会组织发展尤为迅猛，质量也有了明显提升。截至7月底广东省社会组织总数达到33000多个，成效大大超过预期。特别是2012年7月广东省完善社会组织登记措施后，当月新增社会组织达996个，同比大幅增长60.4%。

　　“通过多元治理主体之间良性互动，才能最终实现‘小政府、大社会、好市场’的良法善治格局。政府从纷繁复杂的微观社会事务中退出来，集中精力扮演好规则制定和‘裁判员’的角色。有的县政府实际审批事项达1600余项，哪有精力去引领社会经济发展？”宋世明表示，只有坚持市场优先原则，才能大幅减少政府对市场主体及社会事务的管制和限制，有效保障市场机制对资源配置的基础性作用，创造良好市场环境，最大限度激发市场和社会的活力，才能真正做到“政府创造环境，人民创造财富”。

　　南方日报记者 周志坤

　　（原标题：简政放权是科学行政首要前提）