步行在城市综合交通体系里是受众面最广的交通方式。一个人无论开车，乘公交、地铁，还是骑自行车，总是离不开步行。步行是一种交通方式，也是一种生活、休闲和健身方式。
2017年9月13日，中共中央国务院批复的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出了“建设步行和自行车友好城市”的发展愿景和目标，并提出“构建连续安全的步行和自行车网络体系，保障步行和自行车路权”。上述目标的核心是“友好”。
我认为，步行友好重点体现在两个方面：
一是对步行交通方式友好。即为步行交通出行者提供友好的交通出行条件，包括安全、方便、连续的步行空间，使步行者在行走时不受阻挡，不受安全威胁。
二是对步行者友好。即为采用步行方式进行各类活动的人创造友好的环境条件，促进步行者的身心愉悦和情感交流。包括舒适、宜人的步行空间和驻足、小坐、游憩的交流交往设施。
北京的现状与上述目标存在很大差距。北京有一个好传统：每条城市道路在规划和建设时，必须在道路空间内规划和建设步行道。这使得北京拥有全球总里程第一的步行道网。但是，这个庞大的网络，现状却存在不安全、不连续、不方便、不舒适、不宜人等问题。
近年来，北京市逐步重视步行交通，并在改善步行出行环境方面做了大量工作，取得了一定成效。但在快速机动化的冲击下，在道路交通拥堵、机动车停车困难等长期问题的影响下，北京的步行出行环境改善进程非常缓慢，一些区域的步行环境甚至继续恶化。
如何解决这些问题，加快实现步行友好城市目标？以下对此进行探讨。
现实问题
（1）人行道有效宽度严重不足，安全性低。
北京很多人行道本来很宽，但由于被大量机动车、各种非机动车、各种附属设施随意占用，造成人行道剩余的有效宽度严重不足，很多人行道甚至完全丧失了通行功能。根据我们的统计分析，北京中心城五环范围内52%的人行道有效宽度不足1米，国标达标率仅为57%。
北京中心城五环范围内现状人行道有效宽度分布示意图。本文图片均由作者提供
人行道被机动车肆意停放，行人路权完全被剥夺。行人只好走上自行车道甚至机动车道。
人行道与建筑前区实现了一体化，但却成为机动车停车场。人行道是专门供行人使用的，机动车无权肆意占用。
人行道被非机动车随意停放占用。左上图：外卖送餐电动自行车随意停放；右上图：超标电动自行车随意停放；左下图：各种非机动车随意停放；右下图：共享单车随意停放。
人行道被附属设施任意摆放占用。左图：人行道被完全切断。右图：人行道被占去绝大部分空间。
（2）过街困难，方便性低。
造成过街困难的原因，主要有四个方面：一是机动车肆意停在人行横道上，切断了行人过街路径；二是交通管理措施之间缺乏协调；三是大路口缺少安全岛；四是过街设施不足。
人行横道被机动车肆意侵占。交通管理部门似乎看不到。
不同交通管理措施之间缺乏协调。一道栏杆挡住了来往公交车站的过街行人。过街斑马线竟然断在了栏杆处。
不同交通管理措施之间缺乏协调。公交车站处竟然没有任何过街设施（人行横道或天桥）。
大路口缺少安全岛。双向8条机动车道，加上非机动车道、机非隔离带后，过街总长度接近50米，却没有过街安全岛。
因路口太大，很多等候过街的行人和自行车往往站在人行横道甚至机动车道上，不仅危险大增，而且影响行人和机动车的正常通行。
过街设施不足。这条街道的两侧分别是公交车站和小学大门口，乘坐公交接送孩子的家长很多，过街需求大，但现有的过街设施远，不方便，很多人只好冒着危险违章过街。
（3）环境品质不高，舒适性低。
近年来，北京一直在倡导规划建设更多林荫街道，让行人在树荫下舒适地行走、徜徉。绝大多数新建街道很好地践行了这一理念，但已有的很多街道却在砍树，破坏了业已形成的林荫街道环境。此外，很多街道的景观提升工作更多凸显了为机动车服务的理念，专为行人欣赏的人行道景观提升还有待完善。
这样的街道宽敞、遮荫、舒适，行人喜欢。
街道缺少树荫，夏天暴晒。原有的行道树不知为何消失了，树坑处没有补种树木，而是铺装成人行道。
大树被砍，原本的林荫道消失了。
对机动车交通的重视，某种程度上导致了路口变大，大树被砍。上图为6年前，某街道一侧有大树。下图为该街道的现状，大树被砍，大树所在位置成为机动车道。
人行道很宽，但没有座椅。如果有座椅，行人会更舒适。
人行道沿线景观环境枯燥、乏味、丑陋。如果能被绿植和花草装点将会更加宜人、令人心情舒畅，人行道的吸引力将会大增。
与上述形成鲜明对比的是，机动车道两侧的景观越来越好。
虽然一些人行道也在逐步增加绿植景观，但与上述机动车道沿线的景观相比，显得可怜。
使人身心愉悦的人行道景观。遗憾的是这样的人行道寥寥无几。
症结解析
（1）机动车停放设施供需矛盾突出。
机动车占用人行道停放是目前最突出的问题，解决了这一难题，人行道的连续性、安全性和方便性将大大提高。
（2）非机动车停放问题长期未受关注。
北京市非机动车停放空间，以道路路侧的人行道为主。单独建设的非机动车停车场寥寥无几。非机动车停放设施，以人行道上安装自行车停车架或施划停放区为主，并且这些设施主要布置在交通干路上，大量的支路两侧人行道上没有停车架或停放区，造成很多非机动车随意停放。
其实，共享单车出现之前，非机动车停放问题已经日益凸显。共享单车的出现让非机动车停放问题更加突出，尤其是地铁车站周边、景点周边、人流集中的商圈周边等区域，非机动车停放需求大，但停放空间非常局促，很多非机动车无处停放，只好停满人行道、停在自行车道甚至机动车道上。这种乱停乱放行为严重影响了步行通行环境，并给街道空间和地铁车站、景区、商圈周边等区域的空间环境带来一定负面影响。
共享单车停放问题长期得不到有效解决。停放秩序时好时坏，管理严格时就停得好，管理放松了就乱糟糟。不过，只严管却不给停放找出路，最后被压制的只会是市民的骑行需求。
（3）审批管理缺乏统筹和协调。
目前，与人行道相关的附属设施和交通管理设施多达36类，涉及30个职能管理部门，各类设施均由各自的行业主管部门负责组织规划设计和实施，各类设施的规划设计方案自成系统，相互之间没有统筹和协调，也没有部门负责对这些方案进行综合统筹和协调，导致人行道空间被各种设施随意占用，人行道有效宽度大大缩窄，严重影响了行人的正常通行。
人行道是最弱势的空间，各种设施都可以占用，却忽视了人行道最应该首先保障的行人通行空间。
（4）用地权属制度存在制约。
目前，一些写字楼、商场等人流集中区域的外卖送餐车、普通电动自行车、共享单车等非机动车的停放需求很大，这些非机动车的服务对象往往是写字楼、商场里的人员。但这些场所几乎全部禁止非机动车临时停放，即使开敞的建筑前空间也禁止停放。
由此，形成了一幅极不和谐的景象：一边是空荡荡的建筑前广场，紧邻的便是杂乱无序地停在人行道、自行车道甚至机动车道上的各类非机动车。用地权属的制约，使得这些非机动车无处容身，眼前就是空地也不能停放。
某文娱办公综合体，以外卖送餐车为主的大量非机动车绵延成片，占用了大量人行道及自行车道空间（左图）。而综合体前的广场却空荡荡（右图）。
（5）路权及空间功能分配优先机动车。
北京有一些人行道在建设之初宽度就严重不足。原因是，在路权和空间功能的分配上，更多地向小汽车倾斜。
地铁车站出入口附近为人流集中区域，人行道应比其他区域一般路段的人行道要宽，但这条人行道宽度却只有0.5米（左图）；而距离出入口最近处却设置了充足的小汽车停车位（右图）。
这么窄的人行道竟然还被占用安装其他设施，造成人行道有效宽度为0，完全丧失了交通功能，本末倒置。
（6）缺乏全局观念，顾此失彼。
2016年共享单车登陆北京以来，相关部门先后开展了大量针对性工作，包括制定单车停放区设置导则，并将施划停放区作为一项重要工作，先后施划了大量的停放区，甚至应划尽划。看似单车停放有着落了，但由此衍生出的最大问题，就是对人行道空间的严重挤压，可以说顾此失彼。
人行道被划上了非机动车停放区，留给行人的只有窄窄一条空间。解决了非机动车停放问题，却牺牲了大量人行道空间，顾此失彼。
两排共享单车，摆放很整齐，但却占用了人行道的绝大部分空间，留给行人的空间少得可怜。这样的做法不可取。
（7）有法规不落实。
以安全岛为例：2012年1月1日颁布实施的国家标准《城市道路交叉口规划规范（GB50647-2011）》中明确规定：“人行过街横道长度超过16m时（不包括非机动车道），应在人行横道中央规划设置行人过街安全岛，行人过街安全岛的宽度不应小于2.0m，困难情况不应小于1.5m。”该条款为强制性条款，必须严格执行。然而，7年过去了，按规范要求增设了安全岛的路口寥寥无几。原来的大路口依旧大，原来的小路口很多也在变大。
某大路口：东西向街道为双向10车道，行人过街横道中央没有安全岛。
对策建议
（1）转型理念：由小汽车优先向绿色交通优先转变。
交通枢纽、地铁车站的配套交通设施布局应由原来的小汽车优先向绿色交通优先转变，并且按照行人＞自行车＞公交车＞小汽车的顺序，进行空间及功能的布局。
街道空间内需要安排机动车停车功能时，应优先保障行人和自行车的通行空间，并优先利用机动车道空间设置停车位。
紧邻地铁车站的街道断面功能优化。左图为现状街道：三幅路，辅路为一条机动车道，非机动车道宽度为3.5米，人行道宽度只有0.5米。右图为街道改善方案：将辅路的机动车道取消，原机动车道空间调整为非机动车道，利用原来的非机动车道部分空间进行人行道拓宽，将人行道增加到3.5米。
已经实施的街道空间内施划停车位，人行道和自行车道空间得到有效保障。
（2）加强规划：滚动编制步行环境改善年度实施计划。
步行环境的改善是一项逐步开展、逐步完善的精细活，编制年度实施计划有利于有步骤、有计划、有针对性地开展这项工作。建议确定牵头部门，滚动编制步行环境改善年度实施计划，并与自行车交通环境改善年度实施计划同步整合编制。每年年底对上一年度实施情况进行评估，并据此滚动调整和编制下一年度实施计划。各区编制完成的年度实施计划应上报市级部门审核，审核通过后方可实施。
（3）优化制度：建立街道综合规划设计制度、改革用地权属及使用制度。
1）建立街道综合规划设计制度。建立这一制度的目的是统筹和协调交通、市政、园林等多个专业和部门，统筹和协调街道的交通功能空间、各类附属设施及公共服务设施空间，避免各种设施不合理占用人行道空间，有效保障行人路权。该制度作为城市精细化管理和改善民生、建设宜居城市的组成部分，应得到市政府的高度重视。同时，建议从市政府层面制订相关政策和措施甚至立法，以监督和保障城市道路空间的科学规划、设计、实施与管理。
建议由城市交通规划部门牵头负责开展街道综合规划设计工作，整体统筹和协调街道红线内空间各项设施的空间布局。同时，城市市政基础设施规划设计部门、城市园林绿化及景观规划设计部门参与这项工作。街道综合规划设计的内容从以往单一的街道交通功能设计（平面、纵断面、横断面等），拓展到街道上所有设施的规划设计（包括各类设施的空间位置、体量、色彩等）。
上述制度在国内外均有可供借鉴的典型。例如，美国城市道路空间管理权利集中，由城市交通局全权负责城市道路的规划、建设、维护和运行，也负责审查和批准单位或个人使用城市道路空间，并根据城市法规和标准，监督城市道路扩建和维修、街道家具（如书报亭等）的设置。这种制度对道路上各类要素之间的协调和统筹利用道路空间起到决定性作用。
北京也曾经开展这方面的尝试，例如地安门外大街改善项目开展了类似的街道综合规划设计工作，取得了较好的效果。虽然该项工作不是由交通规划部门牵头，但各单位在政府搭建的统一平台上，同步开展街道及各类相关设施的规划设计工作，很好地避免了以往出现的各类设施位置不合理，占用人行道等问题。
2）改革用地权属及使用制度：统筹公与私，实现街道公共空间与沿线权属地块空间的功能整合和交叉使用。
这样可以推动在街道沿线各权属地块的部分空间内，因地制宜设置快递车及送餐车临时停放区、共享单车停放区。此外，地铁车站配套的非机动车停车场应提高利用率，共享单车不应被拒之门外。
某居住区，大门口前有大片空间，小汽车可以临时停车，却不允许快递车临时停放（左图）；大量快递车只好占用人行道和自行车道停放，严重影响了行人和自行车通行环境（右图）。
某写字楼，专门在建筑前的入口处开辟了外卖送餐车临时停放区域。
（4）保障资金：设立步行和自行车交通环境改善专项资金。
资金是影响步行和自行车交通环境改善项目实施进程和效果的重要因素之一，北京一直没有步行和自行车交通环境改善专项资金，大大影响了步行和自行车交通系统改善进程和效果。建议每年根据年度实施计划确定专项资金额度，并列入政府年度财政预算，要保障资金充足与专款专用。
这方面，北京也有过很好的尝试。例如朝阳区团结湖交通管理示范区自行车和步行交通改善方案实施过程中，在测算改善资金后，由区交通委向区政府申请，建立团结湖交通管理示范区自行车和步行交通改善专项资金，并由区财政根据各责任单位的工程概算进行审核后统筹安排专项资金。专项资金有效保障了团结湖交通管理示范区的实施进度和实施效果。
（5）严格管理
管理问题属于老生常谈，这里也不想再多说。只想说北京的交通管理还有很大潜力，尤其在精细化水平方面还有很大提升空间。
（6）解决机动车停车问题
把这项措施放在最后说，并不表示它不重要。相反，这项工作却是解决人行道被机动车侵占问题的最核心、最前提性的工作。鉴于其复杂性和困难程度，后续将专文另行探讨。
这样的违法行为屡见不鲜，如何杜绝，值得思考。
结语
建设步行友好城市，北京面临的困难和挑战很多。步行环境提升是一项精细化工程，需要耐心，更需要魄力。期待有关部门从细处着眼，以人性化为根本，扎实有序地推进步行环境提升工作，不断增强市民的获得感、幸福感、安全感。
（作者系北京市城市规划设计研究院交通规划所副所长，教授级高工）