2019年即将结束，中国将进入改革开放的第42个年头。我国的海关特殊监管区域，由保税工厂到综合保税区，从《中华人民共和国海关对加工贸易保税工厂管理办法》到《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》，也在不断探寻新时代创新发展的方向和未来。

在充分研究和借鉴国内外海关特殊监管区域成功经验和管理模式的基础上，通过对我国海关特殊监管区内外企业对通关便利化政策的实际需求分析，在我国，特别是像天津自由贸易试验区机场片区这样具有较丰富海关特殊监管区域开发建设经验，又在特定海关特殊监管区内和区外集聚有丰富产业形态，且对特殊监管区域政策存在广泛需求的地区，开展综合保税区功能延伸区试点，不失为一条切实可行的创新之举。

为什么要开展综合保税区功能延伸区域试点？

首先，我们要了解，什么是综合保税区功能延伸区域？这是在充分吸收借鉴美国对外贸易分区概念基础上，结合我国海关特殊监管区域建设和海关监管模式创新成果，以企业需求为导向，以一家企业或多家企业申报的厂区四至为监管区域的，充分接受所在区域海关监管，具备综合保税区特性的政策功能延伸区域。

申报成为综合保税区功能延伸区域的企业，在其厂区内，自申报获批之日起一年内，按照其申报享受的综合保税区政策，依法依规开展经营活动。

那么，为什么要开展综合保税区功能延伸区域试点呢？主要有以下原因：

一、国外成功的开发建设经验为开展功能延伸区域试点提供了参照依据。美国是较早开始对外贸易区子区建设的国家，美国的对外贸易区大多位于海港、机场和一些工业园区内，具有面积较大、能够承载大量企业入驻的优势，但也存在物流量大、易造成交通拥挤，距离城区较远、不利于交流等缺点。

1952年，美国推出了对外贸易子区的概念。企业可视需要，向任何一个对外贸易区的管理部门申请成为该对外贸易区的子区，从而形成了对外贸易母区和子区竞相发展的格局。对外贸易子区以企业为主体，每个子区对应一个企业，但一个企业可以拥有多个子区。

截至目前，美国共有约160个对外贸易区和近600个对外贸易子区。子区的设计提升了美国对外贸易区的灵活性，不但使那些因用地成本、固定投资较大等原因，不宜落户于对外贸易区的企业也可享受特定政策优势，而且使美国自由贸易区在空间布局上不再是海港、机场附近的孤岛，而是形成了点面结合、以点带面、星罗棋布的格局。

据统计，美国对外贸易区77%的出口货物是由子区完成的，其经济总量规模远超对外贸易母区。

二、我国海关不断推出的创新监管模式为开展功能延伸区域试点创新了条件。近年来、特别是我国启动自由贸易试验区建设以来，海关总署及各地方海关先后出台了一系通关便利化政策措施和创新举措。例如：授予海关特殊监管区域外企业加工贸易资质，开展加工贸易手册管理，对保税维修再制造试点开展电子账册管理，开展区块链等电子围网管理等政策，均对进一步支持和鼓励海关特殊监管区内区外企业发展起对了重要支撑作用，为我国围绕指定综合保税区周边一定范围内，在指定海关有效监管下，参照美国对外贸易子区模式，开展综合保税区功能延伸区域试点创造了有利条件，提供了监管保证。

三、开展综合保税区功能延伸区域试点，可以有效突破“区内吃不饱，区外进不来”的现实瓶颈。受区位和政策等多方因素影响，我国海关特殊监管区域在发展中，仍然存在一些地区积极申请设立综合保税区，但封关运作后招商困难，企业入驻积极性不高等问题。与此同时，受国内外经济形势影响，很多海关特殊监管区域外企业会因一时之需，或国内国际市场变化影响，对综合保税区的特定政策产生迫切需求，却因不能入区经营，无法实施有效应对。

在调研中，我们发现许多区外的企业是存在保税需求的。只是这种需求过于灵活，是以市场需求为导向的。比如，企业可能只需求保税政策一年，转年因为订单转为国内市场，就不需求了。再比如，企业接到了新订单，需要国际采购设备或原料及半成品，下一单就不需要了。

在监管上，我国海关特殊监管区域目前依然秉持着“围网之内皆保税”的原则。到底非保税业务能不能在围网内开展？服务到底能不能保税？这两个核心问题仍然没有明确解答。所以，当企业问：我有保税需求，同时还要做非保业务，能不能进区经营？如果入区经营，非保业务的通关过程能不能和区外一样便利？监管部门往往给不出企业满意的答复。

开展综合保税区功能延伸区域试点，赋予了综合保税区动态自由配置功能，既消除了区内“闲置”或区内“不足”等不经济状态，还满足了企业就地享受生产生活配套和交通便利的需求，确保了我国综合保税区在配置上的不断优化。

四、天津自由贸易试验区机场片区具备开展功能延伸区域试点得天独厚的综合优势。天津自贸区机场片区是我国目前既有保税区，又有综合保税区，毗邻海空港，产业门类较为齐全，且外向度较高的综合性经济功能区。29年来，天津港保税区管委会和天津海关密切协作，在海关特殊监管区域开发建设与管理等方面积累了丰富的经验。作为天津自贸试验区的重要组成部分，自贸试验区总体方案、深改方案以及综合保税区高水平开放高质量发展21条措施等的相继落地实施，为进一步创新发展奠定了基础。片区内海关特殊监管区域外企业在保税加工和保税维修再制造领域进行了有益尝试，积累了大量成功经验。

作为监管区域外企业，海特飞机工程公司通过保税维修再制造试点，其年飞机“客改货”能力将由目前的4架，提升到10架。天津汽车模具公司通过开设加工贸易手册，依规开展保税加工，有效减少了中美贸易摩擦影响。

因应企业快速通关需求，机场片区在2016年就利用RFID技术，在电子化监管方面进行了有效尝试，目前正在全面推进区块链技术应用，探索电子化围网监管新模式。

如何实施综合保税区功能延伸区域试点？

一、综合保税区功能延伸区域试点的申请。参照综合保税区扩区流程，拟请省级人民政府作为开展综合保税区功能延伸区域试点工作的申请单位，海关总署为试点批准单位。试点获批后，省级海关将作为试点具体监管单位，功能延伸区属地政府或管委会以及辖区海关作为试点初审单位。

申请区域内企业，可参照申请开展保税维修再制造试点企业所需提交的材料清单，向辖区政府和管委会和辖区海关提出申请，并经省级海关批复后，开展有关试点业务。申请成为功能延伸区域试点的企业，在为期一年的功能实施期内，应遵守国家和地主法律法规，全面接受海关及相关部门监管，认真履行有关义务。实施期满前60天，企业可根据自身需求，申请延期，延期时间不得超过1年，申请次数不受限制；也可申请终止，并在获批之日起解除监管，不再享受有关政策；重新申请成为功能延伸区域试点企业，依新申报流程办理。

二、综合保税区功能延伸区域试点的监管模式。所在地海关依法对开展试点的企业及其厂区通过区块链和RFID等先进技术，实现有效监管。对违法违规企业可随时要求企业限期整改，直至取消功能延伸区域试点资格。

三、综合保税区功能延伸区域试点的基础设施建设。拟由辖区政府或管委会作为基础设施建设出资方，辖区海关作为技术标准执行方，通过政府采购，选择第三方开发运营单位，参照RFID试点经验，开展试点工作所涉及的各项基础设施建设。

如何对综合保税区功能延伸区实施监管？

以企业为单位，申请成立综合保税区功能延伸区，享受保税区和综合保税区现有部分海关监管政策。

这些海关监管政策包括：

对申请成为综合保税区功能延伸区的企业，自获批之日起进口的生产设备（办公设备除外）、原材料、部件、耗材及产品实施保税政策，此前进口的生产设备、原件、部件、耗材及产品仍按原政策执行。

海关对综合保税区功能延伸区实行电子财册管理。

申请成为综合保税区功能延伸区的企业可在已申报自用厂区内开展保税制造、保税加工、保税仓储、保税物流和保税展示展销等业务。

综合保税区功能延伸区的产成品，如进入国内市场销售，仅需对其所用国外料件部分，按零部件税率，征收关税及进口环节增值税；直接出口的，则对所用国内料件部分，办理有关退税。

国内料件进入综合保税区功能延伸区，企业可选择入区即办理退税，也可选择实际离境后办理退税。

辖区海关可对综合保税区功能延伸区进一步执行认为必要的其他监管措施。

综上所述，不管是命名为综合保税区功能延伸区，还是综合保税区子区，甚至定义为新时代保税工厂，只要能够以企业需求为导向，立足国际视野，借鉴国际标准，抓住国内国外两个市场两种资源，与时俱进，努力提升国际竞争力，就是牢牢抓住了我们的初心和使命，我国海关特殊监管区域也会大有希望。

（作者为中国（天津）自由贸易试验区机场片区管理局局长）