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　　要深化对党的全面领导规律的认识

　　中国的国家治理现代化是在中国共产党领导下进行的，中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。在国家治理现代化的推进过程中，要建立健全和加强党的全面领导的组织体系、制度体系、工作机制，切实把党的领导落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各领域各方面各环节。但应看到，在党的全面领导制度的健全过程中，也可能存在一个问题，即党的全面领导如何与各领域各方面各环节的自主逻辑与发展规律实现有效协调与内在一致。

　　一方面，无论从历史上的成功经验看，还是从今天的挑战难题看，无论从政党自身使命担当看，还是从民族复兴的历史重任看，党的领导只能加强而不能削弱，这一点毫无疑义。另一方面，在现代化的进程中，原先统一的各个领域逐渐分离，不仅政治、经济、文化、社会等领域相对独立性逐渐增强，自身运作规律逐渐凸显，而且每一领域自身也是一个复杂系统，内部各要素各方面亦开始高度分化。这种情况下，如何理解全面领导的涵义，特别是全面指什么？全面领导的边界在哪里？如何避免党的领导影响各领域各方面各环节的自主运作逻辑与自身运作规律？如何在制度和政策设计上做到不同运作逻辑之间的有效兼容、并行不悖等，这些问题既是新时代国家治理的重大理论问题，也是重大现实问题。

　　坚持和加强党的全面领导是一个必须坚持的大的原则，这一原则在今天的新形势下到底如何实现并不是已经完全解决的问题，仍需要理论的深入研究与实践的持续探索。对于共产党的领导规律，我们的认识比过去当然清楚、深刻得多，但实事求是讲仍有许多未知领域，在此意义上，建立相应的试点机制与实际效果的总结反馈机制十分必要。

　　要进一步推动形成公共权力与公民权利的良性关系架构

　　改革开放以来，中国现代化所发生的最为重要的变化之一就是公民权利的生长。市场经济的利益启蒙、民主法制的制度启蒙、文化思潮的理念启蒙，共同推动了公民权利的启蒙与成长。在此过程中，公共权力与公民权利的关系架构也在逐步调整与合理化，公共权力的边界在很多领域开始收缩，大众的自由流动资源和自由活动空间逐步增加，一个相对独立于公共权力的经济领域和社会领域开始出现并迅速成长。而经济领域与社会领域成长的前提与基础就是公民权利的确认、维护与实现。

　　在此意义上，所谓国家与社会的关系、政府与市场的关系，在当代中国语境下实质就是公共权力与公民权利的关系。而新时代中国国家治理现代化的一个核心内容就是在经济、政治、文化、社会、生态等各领域调整公共权力与公民权利的关系，约束、规范公共权力，维护、保障公民权利，推动形成公共权力与公民权利的合理关系架构，使得公共权力既边界明确又运行有效，公民权利既普遍确认又切实落实。这一问题带有根本性与全局性，当前中国改革发展稳定中各种各类问题不是包含着这一核心问题，就是与之密切相关，应以核心问题的突破为自身问题解决的前提条件。完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化很大程度上针对的正是这一核心问题。

　　在此意义上，国家治理现代化是一个以公民权利为基础的范畴。当前，在中国国家治理现代化的推进过程中，进一步解决公民权利的相对贫困问题，更好确认、保障与实现公民权利仍然是重点任务。这种公民权利的相对贫困既体现在公民某些应有的权利尚未上升为法定权利，也体现为法定权利由于缺乏保障或救济而无法落实为现实权利。

　　▸在经济领域，要推动经济发展由权力主导转向权利驱动。党的十八大以来，中央强调要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。而要使市场在资源配置中起决定性作用，就必须进一步打破计划体制的惯性与惰性，切实尊重市场经济本身的规律与机制，真正按市场规律办事。具体到制度层面，就是要将市场经济运作的自身规律与内在要求化为公民明确的经济权利而禁止公共权力的任意干预。市场经济运作的基本制度要素是公民权利，成熟的市场经济是公民权利驱动的，现代化经济体系是由公民权利支撑的，科技进步、劳动者素质提高、管理创新都是尊重与实现公民经济权利的结果。

　　当前，随着中国国家治理现代化在经济领域的推进，公民的财产权利、经济自由权利尤其应该得到有效保障与实现。要保障公民的创新自由权利，一是要解决公权力的越位问题，反思、打破中国当前依然存在甚至在个别领域较为严重的官僚主义与计划思维，在经济、社会与文化等诸领域创造一个公民能够作为自主主体而存在，能够充分发挥自身能力与创造性的良好制度环境与适宜客观条件。如果公共权力不尊重客观规律，对个别领域管束太多、干预不当，没有开放、宽松而公平的制度环境，一切创新源泉很难充分涌流。二是要解决公权力的缺位问题。比如要加快推进创新要素市场建设、加快保护创新者利益的制度建设、加大财政金融方面的支持等。

　　▸在政治领域，要进一步落实公民的政治权利，提高民主参与的实效性。新时代，市场经济、民主政治，民众的主体意识、权利意识、参与意识不断增强，在公共事务上要求进行观点表达、民主参与与利益博弈，特别是在涉及个体利益时更是如此。在当前中国特色社会主义民主政治的推进中，基于中国现实国情和文化传统，我们将选举民主和协商民主视为两种不同的民主实现形式予以发展。在选举民主的各种具体形式中，必须要努力提高人民代表大会制度的实际效能，切实发挥其民意表达主渠道的作用。不同途径整合的民意与形成的政策取向相互交流与碰撞更有利于真正民意的呈现与科学政策的制定，这种交流与碰撞也是党的领导与人民当家作主相统一的具体实现形式。

　　党的领导要加强，人民代表大会制度也要健全完善，两者应并行不悖。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。但要看到，尽管近年来协商民主在我国发展迅速，有不少成功经验与典型范例，相关制度建设也在不断推进，但协商的规范性与有效性仍需要进一步增强。协商形式化的问题根源还在于公共权力，因为协商民主一般是在公共权力主导下进行的，这里凸显的实际上仍是公共权力与公民权利的关系问题，根本上还是个别权力部门或机关不重视，不愿受到规范约束。在这种情况下，如何进一步健全完善协商民主，使之真正落地极为重要。我们既然将协商民主作为中国特色社会主义民主的特有形式和独特优势，就要通过切实举措使之真正富有实效。

　　▸在社会领域，要进一步改善民生，推进社会公平，创新社会治理体制，而这些都涉及到公共权力与公民权利关系结构的合理化调整，用流行的学术话语表述，就是涉及到国家与社会的关系问题。教育、医疗、就业、收入分配与社会保障等民生问题的逐步解决，本身就是公民社会权利不断实现的过程。而要切实改善民生，公共权力就必须规范自身、避免与民争利，规范资本、避免资本侵害社会进行不当牟利，就必须转变政策与制度偏好，从原来侧重做大蛋糕转向在做大蛋糕的同时注重分好蛋糕，推进社会公平，尤其是要注意解决好群体、阶层间的收入差距问题。

　　2020年是全面建成小康社会的收官之年，脱贫攻坚任务要如期完成，换言之，绝对贫困现象必须要彻底消除，但相对贫困与较大的收入差距问题如何解决，将会是此后社会建设的重头戏，也是国家治理在社会领域的难点和重点。就社会治理体制的创新而言，则需要进一步赋予公民相应的组织权利与有效的参与权利。推进社会组织依法自治，实现公民、社会组织与公权力的协同治理正是现代治理的基本内涵。随着中国现代化程度的逐步提高，整个社会系统的复杂性将会进一步提高，各种风险因素与不可测因素将进一步增加，民众的自主意识与组织意识将进一步增强，在这种情况下，社会本身自组织性的增强既具有必要性，又具有必然性。公共权力如何顺应这一规律与趋势，适度赋权社会，并在此基础上加强管理，将是必须认真考虑的一个问题。

　　要进一步推动公共权力内部合理关系架构的形成

　　中国国家治理现代化最为关键的是要推动公共权力内部合理关系架构的进一步形成。在中国这样一个国家主导型现代化的国家，公共权力的现代化程度特别是其内部关系架构的合理与否极为重要。这种内部关系架构的合理化包括纵向与横向两个维度。

　　就纵向而言，要进一步推动中央、地方、基层之间责权利划分的明确化与合理化。现在，地方尤其是基层作为单纯执行角色的作用凸显，严格的约束机制、问责机制给一些领导干部带来压力。现在地方与基层领导干部常常忙于各种既定任务的贯彻落实，忙于应付眼前的问题与诉求，忙于迎接检查、评估、评比，难有足够的精力与时间来考虑本地区本部门的发展大事与战略规划，并且也因怕担责，没有多少动力去主动开展工作，进行创新探索。这种状况是很难长期持续的，必须在治理现代化的推进过程中予以认真解决。

　　随着中国治理现代化的不断推进，必须选择性地赋权于地方、赋权于基层，明晰中央、地方与基层各自的责权利，使地方和基层权力与责任相匹配，具有干事创业的制度条件与客观环境，具有足够的自主权限来有效推进本地区、本部门的治理，这样地方与基层广大领导干部才能想干事、能干事、干成事，而考评机制和激励机制的完善也必须伴随这种纵向关系架构的调整并以这种调整为基础才能真正取得实效。与这种向地方与基层的选择性放权与赋权相关联，要进一步推动广大民众对地方治理的民主参与，这不仅能形成对地方与基层权力部门的有效制约，也可以更好实现协同治理。换言之，对于公共权力的纵向关系架构而言，在自上而下保持一定压力的前提下，要推动形成地方、基层一方与民众一方的民主合作型体制。

　　就横向而言，党的十八大以后，公共权力内部的结构性变化愈益明显，逐步形成了知名学者郑永年所说的在党政体制下公共权力“内部三权分工合作”，即决策权、执行权和监察权相对独立又相互合作的制度架构。决策权集中在党委和人大，执行权集中在政府和公检法机关，监察权则集中在纪检监察部门。应该说，这种权力内部的分工合作符合现代政治发展的基本规律，顺应了中国治理现代化的发展趋势，但是在具体实践运作中，还需要进一步调整优化。一方面，决策权相对过于集中，改革决策出台相对过于频繁密集，时间要求过紧过快，对于决策执行的条件、难度、成本等的认识有待进一步深化，某些领域改革的效果有待于观察与总结。另一方面，监察权的边界有待进一步厘清。

　　实际上，监察权一旦运用过度，就会影响执行权，导致执行者无法作为，甚至不愿作为。此外，高度集中的决策权如何避免对监察权的过度干预，反过来，监察权对于决策权又如何有效监察，特别是如何有效监督“关键少数”都是需要进一步研究与探索的问题。综合而言，三权之间如何分工？它们之间的边界是什么？它们之间如何合作？三权中各权在内部如何建设？如何不对其他权力造成不必要的干预？所有这些问题都必须在理论上进一步深化研究，在治理现代化的推进实践中进一步探索解答。

　　上文略有删减

　　选自 | 《人民论坛》10月中

　　新媒体编辑 | 常嫦