环境行政处分实施机构关系及职责分析

　　于文轩

　　环境行政处分的实施机构，是指对从事环境违法违纪行为的人员实施环境行政处分的法定机关。环境行政处分的实施机构具有法定性。

　　根据《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》(以下称《暂行规定》)，环境行政处

分的实施机构包括任免机关和监察机关。此处的任免机关，既包括国家权力机关，也包括人民政府，还包括人民政府所属的行政部门；监察机关则包括国家监察部和各地方的各级监察局。这两类机构在环境处分的实施方面既有分工又相互配合。

　　两类实施机构在环境行政处分方面拥有各自的法定管辖事项。根据《行政监察法》第18条，监察机关的管辖范围主要包括:检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。

　　这一规定为监察机关划定了明确的职责范围。据此，对于《暂行规定》第4条至第11条规定的不履行法律或者纪律规定义务、违法许可、越权执法、渎职等行为，如果属于《行政监察法》规定的这些事项，即由监察机关管辖；否则应由任免机关管辖。无论做出处分决定的是监察机关还是任免机关，最终具体执行环境处分决定的均为任免机关的人事部门或者相关部门。

　　此外，两类实施机构在环境行政处分方面相互配合。根据《暂行规定》、《行政监察法》及其《实施条例》的相关规定，二者在环境行政处分中的配合关系主要体现为4个方面:

　　1.对于由本级人民代表大会及其常务委员会决定任命的本级人民政府各部门领导人员和下一级人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的人民政府领导人员，如果拟给予警告、记过、记大过、降级处分，监察机关应当向本级人民政府提出处分意见，经本级人民政府批准后，由监察机关下达监察决定；如果拟给予撤职、开除处分，则先由本级人民政府或者下一级人民政府提请同级人民代表大会罢免其职务，或者向同级人民代表大会常务委员会提请免去其职务或者撤销职务后，由监察机关下达监察决定。

　　2.对于本级人民政府任命的人员，如果拟给予警告、记过、记大过、降级处分，由监察机关直接作出监察决定，报本级人民政府备案；如果拟给予撤职、开除处分，监察机关则应当向本级人民政府提出处分意见，经本级人民政府批准后，由监察机关下达监察决定。

　　3.对于本级人民政府所属各部门和下一级人民政府及其所属各部门任命的人员，如果拟给予行政处分，由监察机关直接作出监察决定；其中，县级人民政府监察机关给予被监察人员开除处分的，应当报县级人民政府批准。

　　4.环境保护行政主管部门和监察机关在查处环境违法违纪案件中，如果认为属于对方的职责范围，应当及时移送。

　　此外，应注意监察决定与监察建议在法律效力上的区别。尽管同为监察机关作出，但这二者在效力上是不同的。根据《行政监察法》第25条，监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行；而监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。也就是说，监察决定具有法律上的强制执行力，而监察建议的执行力则受到有关部门和人员是否提出“正当理由”的制约。根据《行政监察法实施条例》第27条的规定，正当理由包括:依据的事实不存在或者证据不足、法律适用错误等。如果存在这些正当理由，有关单位和人员可以提出异议，监察机关应对异议进行审查。认为异议成立的，监察机关应当收回监察建议；认为异议不成立的，书面通知有关单位或者人员执行原监察建议。

　　同时，《暂行规定》规定，有环境保护违法违纪行为，如果涉嫌犯罪，则应移送司法机关依法处理。这一规定对于解决执法和司法实践中长期存在的“以罚代刑”问题具有重要意义。

　　(作者单位:中国政法大学环境资源法研究所)