攻监管之坚克执法之难　 ——谈修订后的《上海市环境保护条例》主要创新点

　　◆黄震 赵关良

　　修订后的《上海市环境保护条例》(以下简称《条例》)自今年5月1日起施行。《条例》以“坚持环境保护与经济、社会发展并重的方针，实行环境与发展综合决策，促进循环经济发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一”为指导思想，力争前瞻性、针对性、可操作性相统一，在很大程度上解决了环境执法难的问题。现将其主要创新点介绍如下:
一

、注重环境污染的源头控制，突出规划、区划的龙头作用
突出环境规划的整体性。为保证环保规划能真正落到实处，《条例》明确“环境保护规划应当纳入市和区、县国民经济和社会发展计划、城市总体规划”。
进一步明确了环境功能区划的法律地位。《条例》明确“各级人民政府及其有关部门在组织区域开发建设时，应当符合环境功能区划的要求。凡不符合环境功能区划的建设项目，不得批准建设；环境质量达不到环境功能区划要求的地区，应当进行区域环境综合整治”。
对开发区和居住区的环境基础设施建设与预防污染做出了规定。《条例》不仅要求居住区污水应当纳入城市污水集中处理设施集中处置，还规定开发区“水污染防治设施未建成或者不完备的，不得引进产生污染的项目”。
明确了防止环境污染事故和应急处置的有关要求。《条例》第二十六条要求“市和区、县人民政府应当根据实际，组织编制环境突发事件的应急预案”，并由市环保局会同有关部门编制并公布可能发生重大环境污染事故的单位目录，同时规定“可能发生重大环境污染事故的单位，应当根据市和区、县应急预案和本单位的具体情况，制定本单位环境污染事故应急方案”。
二、规范企业排污行为，加大违法行为惩治力度，以解决执法难问题
明确了环保设施运行管理的要求。为了规范企业排污行为，《条例》第二十八条规定“排污单位的环境保护设施因维修、故障等原因无法达标排放，应当采取限产或者其他措施，确保其污染物排放达到规定的标准”。《条例》第三十二条还要求“排污单位应当建立环境管理台账。环境管理台账应当载明环境保护设施运行和维护的情况及相应的主要参数、污染物排放情况及相关监测数据”。
规范企业的排污口设置和使用。《条例》第三十条明确“排污单位应当按照国家和本市环境保护技术规范和标准设置污染物排放口，安装排污计量装置，设置标志牌，并对本单位排放口的排放行为负责”。对已设置的不符合环保部门有关技术规范和标准的排放口，要求按照环保部门的规定进行改造。同时，为了规范排污口的使用，《条例》规定“排污单位排放的污水应当从污水排放口排出，禁止使用雨水排放口排放污水”，并设定了相应的罚则。
规定了企业报告污染物排放状况的义务。《条例》第三十二条要求“排污单位应当按照市环保局的规定，定期进行环境监测，并向环保部门报告监测情况”，以加强企业的环境自律。
对部分违法行为直接设定罚则，以缓解环境执法“取证难”问题。如:对“使用的燃料含硫量不符合本市燃料含硫量限值标准且未安装脱硫设施，逾期不改正的”，“生产企业无组织排放粉尘或者生产性废气，逾期不改正的”，“直接向环境排放水污染物或者向城市污水集中处理设施排放一类水污染物超过国家或者本市规定的排放标准，严重污染水环境的”等行为直接设定了相应的罚则。此外，对造成污染事故，直接损失难以认定的，规定处两万元以上二十万元以下的罚款。
明确在线监测的法律地位。《条例》第三十一条规定“直接向环境排放污染物的单位，应当按照规定安装污染物排放在线监测设备”，并规定“在线监测设备在正常运行情况下取得的监测数据，可以作为环保部门实施环境监督管理的证据”。
赋予环保部门暂扣、封存权。《条例》第二十五条规定环保部门发现违法转移、处置放射源和危险废物造成严重环境污染或可能造成严重环境污染，不当场暂扣或者封存，将可能造成证据灭失或者转移的，可以对有关设施、物品予以暂扣或者封存。
明确环保部门可公布违法排污单位名单。对于违反环境保护法律、法规、规章的排污单位，环保部门可以公布违法排污单位名单，以加强舆论监督。
三、完善环境法律制度，弥补管理真空，提高法律、法规的可操作性
完善了建设项目试生产和竣工验收制度。明确在建设项目试生产或者试运行期间的排放要求，补充了阶段性验收的规定，赋予了环保部门在审批阶段对不达标项目的否决权。
完善了排污许可证制度。《条例》规定“无排污许可证的，不得排放主要污染物”，“排污许可证应当载明允许排放的主要污染物种类和数量、执行的污染物排放标准、条件和污染控制要求”。此外，《条例》还明确了“未取得排污许可证排放主要污染物的，由市或者区、县环保部门责令停产，未按照排污许可证的规定排放污染物的，由颁发许可证的环保部门，按照有关法律、法规的规定处理”。
完善了限期治理制度。《条例》规定“限期治理期限应当根据排污单位的工艺特点和污染治理要求确定，最长不超过十二个月，但法律、法规另有规定的除外”，“限期治理期间，排污单位应当采取限产、停产或者其他措施，使其污染物排放符合限期治理决定规定的排放要求”，填补了现有法律、法规的不足，使限期治理制度能发挥更大的作用。
(作者单位:上海市环保局)