来源：瞭望智库
当地时间6月1日，美国总统拜登和美国卫生与公众服务部部长、公共卫生局局长以及几家大型奶粉制造商的负责人举行圆桌会议，讨论如何应对美国的婴儿配方奶粉短缺问题。
“很难想象美国会处于婴儿无法获得最基本食品的境地，但这正是我们在2022年所遭遇的处境。”《华盛顿邮报》5月19日的社评这样写道。
美国婴儿配方奶粉荒问题引发各方关注，拜登政府甚至动用军机从国外给美国宝宝运输口粮。但这并不是今年新发生的，事件的肇因始于2021年。
实际上，去年7月开始，美国婴儿奶粉的缺货率已开始逐月攀升。2021年9月至今年1月，先后有4名婴儿食用疑似受污染奶粉患病，其中两人死亡。美国食品药品监督管理局（FDA）宣布对涉事奶粉生产商雅培展开调查。2月，雅培宣布召回问题奶粉，关闭涉事工厂，导致奶粉供应紧张加剧。
美国零售业数据网Datasembly数据显示，截至5月28日，全美婴儿奶粉缺货率已达74%。包括华盛顿州、佛罗里达州在内10州缺货率超过了90%。6月4日，雅培宣布重启涉事工厂，但该厂仅生产特种婴儿奶粉，且出货6月20日左右才能送达消费者。
令人痛心的是，综合福克斯新闻和《华盛顿邮报》当地时间6月12日消息，美国食品和药物管理局（FDA）最新公布的文件显示，自2021年初以来，有多达9名儿童在食用了密歇根州雅培工厂生产的婴儿配方奶粉后死亡，比该机构之前确认的死亡人数多7人。
美国的“奶粉荒”还能不能缓解？美国奶粉行业生产链的高度集中，会造成什么后果？
文 | 周密 商务部研究院美大所副所长
1
国会议员也加入抢购大军
“奶粉荒”不仅在美国-东盟特别峰会上成为记者关注的热点，美国不少地方的商场都出现了各类婴儿奶粉一桶难求的窘境，甚至一些国会议员也加入了抢奶粉的大军。
2022年5月10日，美国纽约，因婴幼儿配方奶粉严重缺货，货架被一扫而空。图|IC photo这些议员们不仅身体力行地去实体店和网店搜罗奶粉，还积极利用立法权，为解决宝宝们的口粮付诸行动。仅在5月11日以来的两周时间内，美国参众两院就启动了25部直接以“婴儿奶粉”为标题的立法进程，包括免除进口关税等等措施。其中，9部立法动议来自众议院，5部来自参议院。
按照美国政府的权力分配，所有与资金使用相关的立法应由众议院发起。在应对婴儿奶粉荒上，美国两党一改此前拖拉缠斗的风格，效率高得惊人。作为美国“内政”的重要问题事项，无论哪一方都不愿背负阻碍奶粉供应的恶名，也充分显示出这一问题的严重性。
以拜登在访问亚洲期间火速签署的《2022获取婴儿奶粉（H.R.7791）》法案为例，5月17日众议院发起立法动议，获得了129名众议员的联署。18日，众议院以414：9的票数快速通过，19日参议院以全票无修订通过，当天送至拜登。而刚刚抵达韩国访问的拜登则在21日签署。5个工作日火速通过成为美国国会立法历史上少有的高效率，更何况其中还有拜登的国际旅行和时差的影响。
高效的立法反映出美国社会对婴儿配方奶粉供不应求的严重关切和迫切需求。鉴于婴儿这一特殊群体缺乏发声的能力，宝爸宝妈们为宝宝解决口粮的意愿更为强烈。
根据美国新通过的这一法律，美国农业部（USDA）被授权采取行动应对因紧急情况、灾难和供应链中断而造成的婴儿奶粉短缺对“妇女、婴儿和儿童特殊营养补充计划（WIC）”的影响。该法特别强调了当婴儿奶粉发生召回时，USDA需要采取措施控制成本，必须在30天内与美国卫生与公共服务部（HHS）签署备忘录，对任何供应链中断（包括食品召回）的信息进行协调和共享。在紧急情况下，USDA可以做出程序性的修改，包括对婴儿奶粉的每月最高补贴限制等。
从某种程度上看，美国政府选择了在奶粉供应总量和高标准卫生安全两个目标上的重新取舍，为了满足奶粉供应，可以在必要时降低对奶粉高标准的卫生安全。
2
拜登动用军事力量打通堵点
此前，拜登还在5月18日发布总统令，根据《1950年国防生产法（DPA）》，授权卫生与公众服务部部长确保婴儿配方奶粉的供应。根据这一授权，美国政府以保障拓展的国土安全为由，动用军事力量对经济和社会活动采取直接的干预。
拜登政府认为，全球范围的奶粉供应还是能够满足美国市场需求的，但新冠肺炎疫情下交通运输网络的不畅使得奶粉购买者无法获得市场余缺的调剂，动用其军事力量无疑成为打通供应链堵点的选择。5月22日，美国空军的运输机就已经开始从德国运输32吨婴儿奶粉抵达美国。
不过，单从立法角度，拜登所使用的法律授权尚未支持其干预奶粉市场供需的行为，因为历史上因为食品供应链断裂导致美国出现国家安全的事件几乎没有发生过，尤其是全国范围的问题。DPA中并未明确可适用于美国国内食品供应链。
前任总统奥巴马曾经在13603号行政命令中将DPA的权力下放，用于解决粮食资源问题。历史上，美国总统使用DPA解决一般的食品供应链中断的情况较少，例如在美国受到自然灾害时，曾被用于向受灾地区的幸存者分发食物。
特朗普在13917号行政令中也曾利用DPA确保新冠冲击下的肉类和家禽持续供应。但是，特朗普的这次授权引起了美国国内广泛的政治争议，被反对者认为超出了DPA原有的目的和适用范围。
此次拜登使用DPA来应对奶粉荒，引起美国国会对这一法律的反思，是否需要将“关键基础设施”的范畴涵盖食品及其相关供应链，是否把供应链的短缺也定义为有关“国防”的重要事件。可见，美国奶粉荒的重要原因之一还是“供应链”的问题。
3
长期看，供给总量并不缺
那么，美国的婴儿配方奶粉是否真的供不应求呢？
在现有的法律法规体系中，美国食品药品监督管理局以不超过12个月定义“婴儿”，而《联邦食品药品和化妆品法案》则将婴儿配方奶粉定义为“一种用于特殊膳食的食品，模拟了人乳并适合作为其全部或部分替代品”。因此，在美国的管理体系中，婴儿配方奶粉虽然属于食品，但受到额外的监管。这种严格的监管使得美国市场对婴儿配方奶粉的进口依赖性大大降低。
2022年5月19日，美国德克萨斯州休斯敦，一位母亲在家用奶粉喂食她5个月的女儿。图|IC photo根据美国统一关税表（HTSUS），婴幼儿配方奶粉属于1901.10子目，涵盖了从1901.10.05到1901.10.95在内的25个类别的商品。美国国会研究部门的报告显示，2012-2021年间，美国平均每年生产5.24亿千克的婴儿配方奶粉，价值约23亿美元。相比而言，美国每年对婴儿配方奶粉的需求量约为20亿美元，每年的供给盈余约3亿美元，占产量的13.0%。美国也通过国际贸易调剂余缺。
过去10年，美国平均每年出口3350万千克的婴儿配方奶粉，出口额约2.77亿美元，进口320万千克的婴儿配方奶粉，进口额约1340万美元。也就是说，过去10年美国年均进口的婴儿配方奶粉只有出口额的4.8%，不到二十分之一；只占到了美国年均消费量的0.67%。同时，美国婴儿配方奶粉的进出口品类和价值有着较大的差异。出口的奶粉平均每千克为8.27美元，进口则只有4.19美元。
从价值链的角度来看，美国出口多为具有较高附加值的成品婴儿配方奶粉，进口中相关原料和部分营养成分占比较高。美国市场婴儿配方奶粉的供给总量是不缺的。
4
当前看，也不是关税惹的祸
但是，美国对进口婴儿配方奶粉的依赖性随时间有所增加。高关税是否造成了当前的供应短缺呢？
10年以来，美国婴儿配方奶粉的进口量持续增加，从2012年的130万千克（380万美元）增加到2021年的430万千克（2880万美元），进口量和进口额分别增加了230.8%和657.9%。2021年，进口的婴儿配方奶粉大约满足了美国国内需求的1.5%。
对进口婴儿配方奶粉依赖性的增强也使得美国保障进口供应链稳定的需求更高，在全球供应链受到冲击而出现不稳定的情况下，供需缺口容易被放大而成为引起市场恐慌的信号源。
从进口来源国来看，美国婴儿配方奶粉进口来源分布较为集中。2021年，美国从爱尔兰进口了230万千克的婴儿配方奶粉，价值1720万美元；从智利进口120万千克（价值330万美元）；从荷兰进口50万千克（价值710万美元），3个国家合计占到美国进口奶粉总量的93.0%和价值的95.8%。明显可以看出，美国从荷兰进口的婴儿配方奶粉的单位价值最高，爱尔兰次之，而智利则最低。
北美三国有着紧密的经贸联系，也都在乳业领域有着重要的发展利益，乳制品的国际贸易也频频引起各方冲突。
特朗普时期，《北美自贸协定（NAFTA）》升级到《美墨加协定（USMCA）》，乳业利益的协同曾经是协定的难点和焦点。2021年，美国没有从加拿大进口婴儿配方奶粉，而墨西哥则是美国儿童（12个月至12岁）配方奶粉进口的主要来源地（占进口量的98%），这两个美国的重要邻国难以在短期内为美国婴儿配方奶粉荒提供替代支持。
在USMCA协定下，美国没有对从加拿大进口的配方奶粉征收额外关税，但包含了一项新的要求。协定要求加拿大监控其全球配方奶粉出口，并将相关信息向美国提供。如果2021年8月开始的一年期间，加拿大的全球配方奶粉出口量超过4048万千克，加拿大就有义务加征每千克4.25加元（约合3.31美元）的出口费。但是，美国出口的均价才是每千克8.26美元，若加拿大加征出口费，将导致其市场竞争力严重削弱。
实际上，与关税相比，非关税壁垒对外国生产商决定不进入美国市场的影响更大。
所谓的非关税壁垒，主要指的是除关税以外的，对进口商品的品质等要求。满足美国监管机构的此类要求可能大幅增加对美出口奶粉厂商的义务和成本，显著削弱其在美国市场的竞争力。美国婴儿配方奶粉市场高度饱和，国内生产商的产量远超国内需求规模。这些厂商为保护其对美国市场的控制，在推动美国监管机构设立高市场准入要求上十分积极。
在FDA对婴儿配方奶粉设置的营养要求，以及美国农业部的WIC等独家采购合同等多重约束市场环境下，外国奶粉生产商对美国市场的兴趣有限。3大主要来源国中，智利的奶粉可以免税进入美国市场。爱尔兰奶粉虽然需要交税，但在产品单位价值量更高的情况下，进口增速却比智利奶粉更快。
所以，美国的婴儿配方奶粉荒还真不是关税惹的祸。
5
一场突如其来的冲击
其实，这次的美国婴儿配方奶粉荒爆发的导火索去年就已点燃。
2021年9月，明尼苏达州一名婴儿食用雅培在密歇根州斯特吉斯配方奶粉工厂生产的奶粉，被诊断感染了可能致命的克罗诺杆菌，随后多起感染事件发生。
2022年2月，FDA发布了对雅培奶粉致2名婴儿死亡案的调查结果，认定雅培奶粉生产工厂存在卫生问题。作为受FDA政策影响的应对举措之一，雅培关闭了该工厂，并对可能受污染的奶粉实施全球召回，形成全球范围婴儿奶粉供给的冲击。
这个突如其来的冲击严重干扰了消费者等市场主体的决策模式。此前，因为婴儿配方奶粉的保质期较长，美国市场供应也总是比较充足，货架上并不缺货，消费者原本没有意愿进行存储。作为快速消费品，可以及时补充。而此次奶粉荒的爆发，正是市场担忧引发的库存增加。
而且，美国高度自由化的市场经济导致很多行业存在严重垄断行为，美国整个食品生产链高度集中，奶粉行业更是如此。
数据显示，包括雅培在内的三家美国公司控制了全美配方奶粉95%的市场份额。其中，雅培婴幼儿奶粉的市场份额高达40%左右，其位于密歇根州的涉事工厂则承担了该公司约一半的本土产能。雅培宣布奶粉召回，消费者纷纷抢购其他品牌的配方奶粉，令美赞臣等品牌也陆续缺货，进一步导致“奶粉荒”。
美国家长们为了避免在需要的时候买不到奶粉，明显增加了婴儿配方奶粉的库存，在追求个体利益最大化的同时，造成了市场总体的供不应求。这种心理预期形成的抢购又反过来加剧了奶粉的供不应求，引起更多的恐慌。在市场确定可能存在价格上涨空间的情况下，奶粉的囤积和惜售行为将会增加，进一步减少了供给量，推高了价格。
虽然在美国政府的干预下，婴儿配方奶粉供需的紧张关系可能不久就会明显减弱，市场预期也会趋于理性。对于婴儿配方奶粉这种易储运且需求较为平稳的商品而言，可能奶粉荒很快就会缓解。
但在此类高集中度的市场环境下，通过非关税壁垒等方式阻止外国竞争者参与市场，维系寡头垄断的市场格局，势必会因为缺乏多元化的竞争而增加供需关系的脆弱性，对美国市场乃至全球市场的外溢冲击不可忽视。在出现原料污染等导致供应链断裂的黑天鹅事件时，缺失的奶粉供应将难以找到合适的替代和保障。
也许，即便拜登政府通过行政干预解决了这轮危机，距离下一次“奶粉危机”也不会太远。此次美国动用军事力量保障供应本身是有着美国以外其他市场有存货的前提条件的。如果各国奶粉需求叠加在一起，恐怕即便派出军机，也不一定能缓解供不应求的局势。
