随着工业化和城镇化的快速发展，我国非农就业发展迅速，农村劳动力持续外移，农村人口老龄化程度不断加深，未来“谁来种地”成为社会各界持续关注的现实问题。2024年中央一号文件明确指出，确保国家粮食安全应聚焦解决“谁来种地”问题，以小农户为基础、新型农业经营主体为重点、社会化服务为支撑，加快打造适应现代农业发展的高素质生产经营队伍。这为回答未来“谁来种地”“如何种地”等问题指明了方向。
以完善农业社会化服务体系为抓手
尽管近年来小农户数量有所下降，但仍是我国从事农业生产的主体，在全部农业经营主体中占比达70%以上。实际上，在一些传统农区和粮食主产区，绝大部分小农户从事农业生产的专业化水平较高，兼业化程度较低。随着近年来农民专业合作社等培训人数的大幅增加，农户的职业化水平显著提升，进一步巩固了农户的生产主体地位。与此同时，各种类型的新型经营主体得到了长足发展，目前流转入家庭农场、专业大户、龙头企业、合作社等新型经营主体的耕地面积已超过总流转面积的50%，并呈不断扩大趋势。
近年来，我国农业坚持以家庭承包经营为基础，在构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型生产经营体系方面取得了显著成效，但依然存在诸多挑战。一是“愿种地”的人数不断下降，大量劳动力外出务工导致农业劳动力短缺，农业生产出现副业化、兼业化和传统化。同时，留下来“会种地”的群体老龄化问题严重，对现代农业生产技术采纳意愿及能力不足，科技成果转化率偏低，未能形成科技优势向经济优势的有效转化。二是生产成本不断攀升，农户种粮积极性不高。近年来，农业生产成本特别是人工成本、土地成本大幅攀升，国内外农产品价格“倒挂”，导致农业种植效益偏低。加上各类新型经营主体难以获得充分的金融服务支持，农业保险覆盖率和保障水平偏低，各类经营主体发展受到多重制约。三是农户土地流转积极性不高，粮食作物流转面积有限。虽然目前各种支农强农政策涉及范围广、覆盖类别多，但各政策目标之间缺乏一致性评估，政策之间也缺乏有效衔接，存在实施成本高、传导效率低，与实际工作需求不匹配等问题，制约了各类新型经营主体种粮和耕地流转的积极性。
近年来，各类新型经营主体蓬勃发展，在保障粮食安全和农产品供需平衡等方面作用逐渐加强，已成为我国农业生产的重要力量。比如，流转入新型农业经营主体的耕地面积逐年增长，不仅能缓解农户经营分散、组织化程度低带来的规模制约，促进农业新质生产力发展，还能在很大程度上缓解劳动力老龄化、兼业化等带来的土地撂荒、粗放管理、耕地“非粮化”等问题。同时，我国“大国小农”“人多地少”的基本国情、农情不可能在短期内发生根本转变，未来相当长一段时期内，小农户仍将是我国农业生产经营的主体，但必须加快构建新型农业经营体系，让占绝大多数的小农户充分分享现代农业发展的成果。这就必须加强农业社会化服务体系建设，发挥新型农业经营主体对小农户的辐射带动作用，着力解决小农户干不了、干不好、干不划算等难题，既发挥小农户精耕细作、经营灵活的优势，又能进一步推动小农户与现代农业有机衔接。
全面调动多元经营主体生产积极性
全方位调动多元化经营主体的生产积极性，充分释放生产潜力，对保障国家粮食安全具有重要意义。具体可以从发展农业新质生产力、挖掘土地资源潜力、完善粮食收益保障机制、加强农村就业吸纳能力等方面入手，推进各类农业经营主体高质量发展，进一步筑牢粮食安全的“压舱石”。
首先，大力发展新质生产力，充分发挥科技创新效能。深入实施“藏粮于技”战略，依托国家高水平科研院所和现代农业产业技术体系，加快农业科技创新和科技成果转化，促进良种、良法、良技有机融合，加速智慧农业、数字农业发展，推进农业机械化全过程全面高质量发展，着力提升农业全要素生产率。
其次，充分挖掘土地资源潜力，激活农村土地要素。深入实施“藏粮于地”战略，持续加强高标准农田建设，分区分片实施典型示范工程。加强农村土地经营权流转服务平台建设，引导农村土地经营权有序流转，提高农户主动参与土地流转的积极性。将撂荒耕地整治与土地流转有机结合，充分激活土地生产要素，推动现代农业高质量发展。
再次，从粮食价格、补贴、保险“三位一体”的角度，持续完善粮食收益保障机制，提高农民种粮积极性。强化产销衔接，加强储备调节，建立健全合理的粮价形成机制，引导农产品价格主要由市场形成。增强稻谷、小麦最低收购价政策调控的灵活性和弹性，合理调整最低收购价水平。借鉴玉米、大豆、棉花“市场化收购+生产补贴”的成功经验，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，加大强农惠农政策实施力度，稳定种粮农户收入预期。建立健全种粮风险防控机制和市场应急调控机制，促进农业保险扩面、增品、提标，强化农业保险的“减震器”作用。
最后，着力推进农村一二三产业融合发展，增强乡村就业吸纳能力。依靠名特优新农产品的全产业链布局、全价值链开发，全面强化乡村产业支撑带动能力。通过加强多重联结机制，发展“产业链+小农户”模式，在新型经营主体三产融合布局中为小农户提供更多就业机会，促进高质量就业。进一步提高农村社会保障水平，以基础设施一体化、基本公共服务均等化促进城乡融合发展。大力发展涉农职业教育，开展新型职业农民培训，实现乡村“产业兴旺”和“人才振兴”并举。
（作者系华中农业大学经济管理学院院长、教授；华中农业大学经济管理学院副教授）
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