黄江松 中共北京市委党校（北京行政学院）社会学教研部教授
一、超大城市的内涵与特点
（一）超大城市的内涵
社会学家看重社会形态和组织特征，认为城市是具有一定地域规模，并具有五大特征的社会组织形式。五大特征：第一，人口数量多，居住密度高，相互差异大；第二，有一定人口从事非农业生产；第三，人们之间的相互交往主要不是在彼此熟悉的个人之间进行的，而往往是在互不相识的人之间进行的；第四，社会整合的基础是远比家庭和部落更广泛的东西，如法律、宗教等；第五，城市应有市场功能和制定法律的权力。
从不同学科出发，不同学者对于城市的理解是不一样的。有的学者从公共管理的角度，将城市界定为“优质公共服务资源高度集聚的地理空间”。有的学者从城市经济发展的角度，将城市定义为“方便人和人见面的地方”。据此，也有学者提出当下超大城市普遍面临的是人民日益增长的见面需求与短缺的见面场所之间的矛盾。要提供见面的场所，改善基础设施，让面对面的生活变得更为丰富。
享誉全球的复杂系统性科学研究中心圣塔菲研究所前所长杰弗里•韦斯特，在《规模》中提出，城市是我们发明的用于推动和促进社会互动与人类合作的天才机制，而社会互动与人类合作则是人类创新和财富创造得以成功的两个必要因素。
什么是超大城市？2014年发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》指出，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。
根据住建部2023年10月公布的《2022年城市建设统计年鉴》，全国共有超大城市10个，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉、杭州。
（二）超大城市的特点
1.多样性
简·雅各布斯在其著作《美国大城市的死与生》中提出，一个城市有了活力，也就有了战胜困难的武器；单调、缺乏活力的城市只能是孕育自我毁灭的种子；充满活力、多样化和用途集中的城市孕育的则是自我再生的种子。
多样性来自哪些方面？第一，人口的多样性。公认的世界级城市纽约，近40%是移民，67%是有色人种。2019年4月，纽约市政府发布《一个纽约2050：建立一个强大且公正的纽约》（以下简称《纽约2050》），其规划期到2050年。《纽约2050》指出，纽约这座城市将更加多样化，继续欢迎新人，纽约支持他们努力寻求机会和创造新生活。伦敦也是能体现多元性的世界级城市。40%的伦敦人出生在英国以外，有300多种语言在这里同时使用。伦敦有100万欧盟公民、120万残障人士。2021年3月，伦敦市政府发布《伦敦规划：大伦敦空间发展战略》（以下简称《伦敦规划2021》），其执行时间至2041年。《伦敦规划2021》明确提出“欢迎所有人”。
第二，企业的多样性。对城市而言，成功的多样性是要实现高产出、中产出、低产出和没有产出的各种企业的混合。大城市不仅聚集企业总部，也是各行各业小企业的经济家园。纽约有超过23万家小企业，50%由移民创办。《纽约2050》提出要实施“爱你的本地小企业补助金计划”（Loveyour local small business grant），为小企业提供租金支持。《伦敦规划2021》提出要确保足够的、低于市场价格的办公空间、商业空间支持新创企业和中小微企业发展，以促进多元化的经济。
2.城市规模法则
杰弗里•韦斯特找到了解构复杂世界的简单逻辑——规模法则。根据研究发现，城市规模越大，人均所需基础设施越少。加油站、电线、道路、水管和燃气管道的总长度等数据，呈现亚线性规模缩放。即城市规模每增长一倍，只需要增加85%的物质基础设施。
与亚线性规模缩放相对的是，城市社会经济领域的指标，如GDP、专业人才数量、专利数量、工资总额、城市犯罪率等，呈现超线性规模缩放。即城市规模每增长一倍，这些指标，无论是积极的还是负面的，都将增加115%。
3.三大效应
第一，分享效应。城市人口越密集，越能分享一些形成经济和社会活动的成本。
第二，匹配效应。不管是超大城市中的生产者还是劳动者，他们都能够从人口规模比较大的劳动力市场中，获得一种更加高效的匹配。
第三，学习效应。学习效应包括两种：一种被称为“人力资本外部性”，也就是人和人之间的相互学习；另一种被称为“干中学”，也就是在工作中的经验积累。
4.超大城市发展要解决3M问题
城市发展的问题核心是解决3M问题（Time, Grime, Crime，拥挤、污染、犯罪），这是城市的发展成本。要不断地通过技术和管理改进尽量减少3M成本，释放城市的规模经济效益。
二、深入学习贯彻习近平总书记关于超大城市精细化治理的重要论述
2014年，习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团的审议时强调：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”
2023年2月，中共中央党史和文献研究院编辑的《习近平关于城市工作论述摘编》（以下简称《论述摘编》）一书，由中央文献出版社出版，在全国发行。《论述摘编》分7个专题，共计300段论述，摘自习近平同志2012年11月至2022年12月期间的报告、讲话、贺信、指示等120多篇重要文献。
习近平总书记强调，“既管好主干道、大街区，又治理好每个社区、每条小街小巷小胡同”。2017年3月5日，习近平总书记在参加他所在的十二届全国人大五次会议上海代表团审议时强调，城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化管理，必须适应城市发展。2017年6月27日，习近平总书记主持中央政治局常委会会议，专题听取北京城市总体规划编制工作的汇报，并发表重要讲话。习近平总书记强调，加强精细化管理，构建超大城市有效治理体系。背街小巷最能体现精细化管理水平，城市管理要向街巷胡同延伸。2018年，习近平总书记在上海考察时指出：“一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。”
（一）十大问题
《论述摘编》具体概括了中国城市发展的十大问题：一是在规划建设指导思想上重外延轻内涵、发展方式粗放，盲目追求规模扩张，新城新区层出不穷，大拆大建常年不断；二是一些城市规划前瞻性、严肃性、强制性、公开性不够，一些领导干部习惯于用行政命令取代法治，动辄“我说了算”、“就这么定了”，违法违规干预城市规划、建设、管理，一些城市甚至出现“一任书记一座城，一个市长一新区”现象；三是一些城市越建越大、越建越漂亮，但居民上学、看病、养老越来越难，群众生活越来越不方便；四是相当数量的城市空气污染、交通拥堵、出行难、停车难、垃圾围城等城市病突出，且呈蔓延加剧态势；五是绝大多数城市没有完整准确的地下管线数据，许多城市平时缺水，每逢大雨“城中看海”；六是一些城市一边是高楼大厦鳞次栉比，一边是棚户区、城中村破败低矮；七是一些城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生，一些奇形怪状建筑拔地而起，个别城市甚至成了外国设计师“奇思妙想”的试验场；八是火灾、爆炸、垮塌等安全事故频发，老百姓生活不踏实；九是不少城市大量进城农民工难以融入城市生活，长期处于不稳定状态；十是有的城市管理人员不依法办事，选择性执法、粗暴执法事件不时见诸报端，影响很坏。
（二）城市治理的目标及内容
习近平总书记在2015年中央城市工作会议上指出，“全心全意为人民服务，为人民群众提供精细的城市管理和良好的公共服务，是城市工作的重头”。
习近平总书记指出：“城市的核心是人，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。城市工作做得好不好，老百姓满意不满意，生活方便不方便，城市管理和服务状况是重要评判标准。城市管理和服务同居民生活密切相关。老百姓每天的吃用住行，一刻都离不开城市管理和服务。早晨起床后先要上厕所，下水道通不通是管理和服务；上完厕所要洗漱，自来水管出不出水、流出来的水合格不合格是管理和服务；洗漱完毕要用早餐，食品安全不安全也是管理和服务；用完早餐要去上班，出门时顺便带上垃圾袋，小区有没有垃圾收集设施，还是管理和服务；上班能不能挤上公交车或地铁、路上拥堵不拥堵、中途换乘方便不方便、在公交或地铁上钱包会不会被小偷偷走，都是管理和服务；晚上上床睡觉，周边有没有噪声干扰，同样是管理和服务。可以说，在城市特别是在大城市生活，从早上睁眼到晚上闭眼，都离不开管理和服务。至于说上幼儿园、上学校、上医院、开展文化活动等，更是涉及管理和服务。”
城市治理方面，我们要将什么作为一条硬杠杠？习近平总书记指出，“无论规划、建设还是管理，都要把安全放在第一位”。习近平总书记强调，我国城市安全形势不容乐观，下水道淹死人、楼房倒塌砸死人、各类火灾烧死人的事件时有发生，各地不断出现“楼歪歪”、“楼脆脆”、“楼倒倒”等问题，很让人揪心。随着城市规模不断扩大，城市系统越来越复杂，社会风险越来越集中在大城市。如果连安全工作都做不好，何谈让人民群众生活得更美好？
（三）城市精细化治理的内涵与路径
什么是城市精细化治理？我认为，城市精细化治理是指政府面对城市这一复杂巨系统，综合运用市场、法律、行政和社会自治等手段，协同多元的城市治理主体，通过精细化的理念、制度、职责与分工、流程与标准、考核与评价，在城市规划、建设与管理过程中，满足人民群众日益增长的对美好生活的需求，努力寻求管理效率与质量平衡的动态优化的城市治理模式。精细化治理贯穿城市工作的全链条，既是一种管理理念，也是一种管理方式，还是一种管理目标。
城市精细化治理要靠“三治”：精治、共治、法治。要靠“精治”，习近平总书记指出，“城市管理应该像绣花一样精细”“通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平”。要靠“共治”，人民城市人民建、人民管，光靠政府力量不够。要靠“法治”，城市管理关键在于坚持依法治理。
精细化治理要解决四个方面的问题：第一，以需求为导向，解决“干什么”的问题；第二，明晰主体责任，解决“谁来干”的问题；第三，以人民满意度为标准，解决“谁来考核”的问题；第四，依靠标准化、智能化，解决“怎么干”的问题。
作为一种新型的治理范式，精细化治理是对传统粗放式、经验化治理模式的反思、批判和超越。但是，要把握精细化治理的“度”，城市治理越精细，在一定程度上意味着管理的投入越高，成本越大。如何把握这个“度”？我们要注意四个方面的问题：第一，精细化治理要体现用户思维；第二，精细化治理要着眼公共利益；第三，精细化治理是常态管理；第四，超大城市精细化治理，要抓好“最后一公里”问题。
三、超大城市精细化治理的北京实践
新中国成立70多年来，北京市基层治理改革的实践可分为四个阶段。第一阶段，新中国成立初期，基层治理的探索期。这一阶段的基层治理以单位制为主，以街居制为辅。第二阶段，从1983年到1997年，街居制的发展期。这一阶段，单位制在弱化，街居制在强化。第三阶段，从1998年到2016年，以提高城市管理水平为核心，推进基层治理改革。第四阶段，从2017年至今，以人民为中心推进基层治理改革。这一阶段的着力点是党建引领、多元共治、赋能基层。
（一）打通抓落实“最后一公里”
2017年1月，平谷区率先摸索出一套各部门联合执法的“乡镇吹哨、部门报到”工作机制，要求相关执法部门必须在乡镇“吹哨”后30分钟内“报到”，并将执法主导权下放到乡镇。2017年9月，北京市委常委会决定，将平谷区的经验做法总结提升为“街乡吹哨、部门报到”，并作为2018年全市“1号改革课题”，向16个区选点推广。2018年11月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议并发表重要讲话。会议审议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》。会议指出，北京市委以“街乡吹哨、部门报到”改革为抓手，积极探索党建引领基层治理体制机制创新，聚焦办好群众家门口事，打通抓落实“最后一公里”，形成行之有效的做法。
“吹哨”是指三种哨：综合执法哨、应急处置哨、重点工作哨。综合执法哨，即针对城乡治理乱象、需要综合执法的问题，明确街乡承担主体责任，赋予其吹哨权力，以快速调动执法、行政的力量和资源，促进执法协同，推动联合执法向综合执法转变。应急处置哨，即针对消防、防汛、地下管线等应急处置事项，整合各类政府服务管理资源，实现快速反应、合力应对。重点工作哨，即针对拆除违建、群租房、开墙打洞等重点工作，明确街乡可以吹哨，以确保各类重点问题在基层一线得到解决。“报到”是指三个方面的报到：区职能部门、执法队伍到街道乡镇报到；驻区党组织和在职党员回属地街乡、社区（村）报到；街道干部到一线、到社区报到。
在“吹哨报到”基础之上，2019年1月1日开始，北京市推行以“接诉即办”为牵引的超大城市治理新机制。群众的诉求就是哨声，报到就是向群众报到。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，推广“街乡吹哨、部门报到、接诉即办”等基层管理机制经验。据2022年底发布的《北京党建引领接诉即办改革发展报告》显示，“接诉即办”改革以来，12345市民服务热线共受理群众诉求1亿余件，解决率、满意率在原有基础上分别提升了41个百分点和30个百分点。2023年1月1日0时至2023年12月31日24时，12345热线共受理群众反映2143.8万件，诉求解决率、群众满意率分别达到95.5%和96.1%。
2017年以来，北京市基层治理改革立足探索超大城市基层治理规律。第一，坚持党建引领的中国特色治理。“接诉即办”改革，突出加强党的领导，设立“接诉即办”改革专项小组，在市委全面深化改革委员会领导下，负责全市“接诉即办”改革工作的顶层设计、统筹谋划、整体推进。市委将“接诉即办”作为各级党委“一把手”工程，做到“书记抓、抓书记”。各级各部门普遍结合实际，成立领导机构、专项小组或工作专班。组织、纪检等党委工作部门也根据各自职能定位参与到“接诉即办”中，把“接诉即办”工作情况纳入各级领导班子和领导干部考核考察、开展专项执纪问责监督，为压实各方治理主体责任提供有效的激励和约束。
第二，坚持赋能基层的体制机制创新。北京市在“接诉即办”改革中，坚持把街乡作为推进基层治理体系和治理能力现代化的基本单元，牢牢抓住街乡这个“牛鼻子”和“突破口”，推动权力向街乡下放、资源向街乡聚集、力量向街乡下沉、责任在街乡压实。北京市建立以接诉响应率、问题解决率和群众满意率为基本指标的“三率”考评机制，每月对各街乡、各区、市级部门、承担公共服务职能的企事业单位进行考评，并通报排名。
一是条块关系的机制创新。在街乡和区政府的条块关系上，如何实现机制创新？深化“一支队伍管执法”改革，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化街道统一指挥和统筹协调职责，整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以街道名义开展执法工作，并接受上级主管部门的业务指导和监督，逐步实现一支队伍管执法。
推动基层管理资源和工作力量向网格下沉，建立以街道为主体、以网格为基本单元、以街巷长为统领的基层精细化管理体系。全面推广街巷长、“小巷管家”做法，将街巷长、“小巷管家”和网格员、协管员、社区工作者、志愿者、社区专员等基层力量统一纳入网格化体系“组团式”管理，统一调度使用。
改革基层考核评价体系。健全由区委区政府统一组织，以辖区居民满意度为主、以社区和职能部门评价为辅、监督检查和第三方评估相结合的街道工作考核评价机制，职能部门不再单独考核。区委区政府要加强对职能部门落实“街乡吹哨、部门报到”工作情况的督查，并作为重要内容纳入绩效考核。街道定期组织驻区单位和居民代表对区级职能部门及其派出机构进行考核评价，考评结果占被考核部门绩效权重的比例不低于三分之一，同时作为干部人事任免、调动、奖惩的重要依据。
在街乡和市级部门的条块关系上，如何实现机制创新？北京市坚持下抓两级，市委抓到街乡、区委抓到社区（村），实现治理重心下移、权力下放、力量下沉。北京市特别强调要实现市区部门围着街乡转、街乡围着社区转、党员干部围着群众转。
以解决疑难复杂问题为重点建立“每月一题”工作机制。2021年，北京市建立“每月一题”机制。“每月一题”源自市民诉求，落脚于解决诉求背后的疑难复杂问题。2021年的“每月一题”聚焦市民诉求集中的12大类27个问题，比如房产证难办问题、小区充电桩安装难问题、普惠幼儿园入园问题、共享单车乱停乱放问题等。2022年的“每月一题”聚焦17个问题，比如老楼加装电梯问题，以及2021年延续下来的房产证办理难问题、居住区电动自行车集中充电设施建设问题等。2023年的“每月一题”聚焦17个高频的共性难题。以解决采暖季集中供暖不热问题为例，2022年和2023年连续两年都在集中治理这一问题。2023年，为了更好地解决集中供热的问题，北京市在采暖季来临前对西城、海淀、石景山、门头沟、昌平和密云6个区8个集中投诉小区开展供热专项治理，通过“包区到人”、“一区一策”的治理方式，有针对性地改善供热问题。治理后，诉求量下降明显。
二是以区域治理为导向，开展治理类街乡镇的整治提升。针对治理类街乡镇，进行上下协同、系统治理、构建治理闭环的顶层设计。上下协同体现在，由市“疏整促”专项办统筹推动，市级部门出政策，各区级部门加强区级统筹，街乡镇和社区（村）提升治理能力，涉及的重点单位和企业落实责任。系统治理体现在，市级层面制定治理类街乡镇整治提升年度工作计划，形成治理类街乡镇的“一方案”“四清单”的工作模式，包括工作方案、资金项目清单、任务事项清单、政策需求清单、需上级支持的事项清单。构建治理闭环分为三个阶段：未进先治阶段、治理阶段、退出指导阶段。在达标退出后，这些街乡镇依然要接受上级指导。
以望京小街的治理为例。望京小街所在的望京街道曾被列入“治理类街乡镇”。治理前的望京小街存在供需错配、商业品牌相对低端、业态比较传统、时尚活力不足等问题。在治理过程中，经过10余次区级层面的小街治理调度会，上百次的街道级“吹哨报到”，交通秩序、垃圾分类、施工管理、餐饮及商户规范管理等一系列重点难点问题得以有效推进解决。2020年8月，望京小街正式向市民开放。改造后的望京小街，有了焕然一新的靓丽容颜，原来的柏油路、乱停乱放的车辆、广告牌等设施消失不见，取而代之的是一条欧式风貌且干净整洁的步行街。
（二）背街小巷的整治提升
2017年，北京市出台了《首都核心区背街小巷环境整治提升三年（2017—2019年）行动方案》。方案提出“十无”整治标准，包括“无乱停车、无私搭乱建，无开墙打洞，无违规出租，无违规经营，无凌乱架空线，无堆物堆料，无道路破损，无乱贴乱挂，无非法小广告”。
西城区在全市治理方案的基础上，制定了《西城区街巷胡同整治提升三年行动计划》，提出“十有”标准。“十有”是指每条背街小巷有政府代表——“街长”和“巷长”、有自治共建理事会、有物业管理单位、有社区志愿服务团队、有街区治理导则和实施方案、有居民公约、有责任公示牌、有配套设施、有绿植景观、有文化内涵。西城区优化提出“十有十无一创建”新标准，首创了在背街小巷实施多元主体协同共治的机制，把街巷长、社区共建理事会、志愿者团队、物业公司等有机组织起来，从而使背街小巷整治提升真正从城市管理变为城市治理。
2020年初，北京市出台了《背街小巷环境精细化整治提升三年(2020-2022年)行动方案》。方案明确提出，接下来的背街小巷环境精细化整治提升分为达标、精治、维护三大类。其中达标类指未达到“十无”标准的背街小巷，加大整治提升力度达到“十无”标准，再实施精细化整治提升。精治类，指已达到“十无”标准的背街小巷，将继续开展精细化整治提升，实现“五好”标准。“五好”即公共环境好、社会秩序好、道德风尚好、同创共建好、宣传氛围好。维护类指拆迁滞留区、城乡结合部地区的背街小巷，将通过加强日常维护管理，保持干净整洁。
2023年2月，北京市印发了《深入推进背街小巷环境精细化治理三年（2023-2025年）行动方案》，标志着第三轮背街小巷环境治理三年行动正式拉开帷幕。新一轮背街小巷环境精细化治理要根据街巷基础现状，实施分类治理、持续推进，分为达标街巷、优美街巷、精品街巷。达标街巷达到“十无”标准，优美街巷达到“十无五好”标准，精品街巷达到“十无五好四有”标准。“四有”指的是，历史文化有传承、绿化美化有品质、生活休闲有空间、便民服务有配套。按照新三年行动方案的要求，全市5393条背街小巷，将按照精品、优美、达标街巷标准，分类治理、持续推进。通过打造一批精品、优美街巷，示范带动全市背街小巷层层递进、深化提升、精细治理，实现市容环境面貌整体提升。
党的十八大以来，北京市深入践行习近平总书记关于超大城市精细化治理的重要论述，努力探索超大城市精细化治理的路径，形成生动实践，城市治理水平不断提高，书写了中国式现代化的北京篇章。
