1. 中国扶贫领导小组和世界银行90年代进行的"中国贫困研究"项目，主要考察项目，主要考察贫困变化的趋势和扶贫计划的效果。这一项目是上述两面机构90年代初一个很有影响的贫困研究计划的继续(世界银行，1992)。这个新报告发布的同时，中国政府正在重新评估它的减贫计划，而且刚刚宣布将在中国最贫困的西部地区性实施大开发战略。主报告的政策建议强调了加大内陆省份特别是高原和山区扶贫力度的必要性。中国绝对贫困人口主要集中在高原和山区，诸铄利因素(偏远的地理位置、恶劣的环境和薄弱的基础设施，以及社会和文化因素)综合作用使那里的减贫工作非常困难。

　　2. 内陆省份的反贫困应置于优先地位，这是政府实现扶贫总体目标，提高贫困人口生活水平的重要条件。这篇补充报告肯定了地区性措施的必要性，同时更强调减贫中应予以考虑的其他问题。它突出了扶贫目标区域以外贫困人口的问题。他们中既有农村人口，也有城镇人口。本报告还强调了贫困的多元性，集中讨论了人类贫困问题(例如卫生和教育状况、性别差别和民族差别等问题)。人类贫困在当前的扶贫观念和政策中缺乏应有的地位，在以收入和消费为标准的贫困指标中也得不到反映。

　　3. 虽然中国自1978年以来经济发展取得了巨大成功，贫困现象始终存在，且完全消灭它的难度越来越大。这其中还出现了新的问题--城镇贫困和国定贫困县以外的农村贫困。过去由于贫困人口分布较广，政府有可能通过经济增长和以地理区域为目标的减贫措施来达到大幅度减贫的目的。现在绝大多数绝对贫困人口生活在与经济发展主流相隔绝的地区，而且缺乏维持基本生计所需的劳动力(疾病或残疾等原因)、基本的技能和资源。这些都是结构性问题，有着深层次原因，因而不可能完全通过以地理区域为目标的减贫措施加以解决。

　　4. 政府的关于贫困地区的政策中占主流的看法是贫困是改革力度不够造成的。与之相反，经济转型和市场化背景下出现的新的贫困现象恰恰虽由于改革才出现的。这些现象可能是暂的，它反映出的国家和集体提供的社会保障被侵蚀的情况下，一部未能无法适应市场转型所带来的巨大风险。面临新的贫困现象威胁的弱势群体包括国定贫困县之外的农村人口、农民工和新出现的城市贫民。性别、年龄和残疾是他们陷入贫困的其他一些因素。

　　5. 联合国开发计划署长期致力于人类发展。与之相一致，本报告的分析和政策建议反映了联合国开发计划署《人类发展报告》和《贫困报告》(联合国开发计划署，1997，1998)中有关贫困和发展的更具广泛性和多元性的定义。在上述报告中，人类贫困指的是缺乏人类发展最基本的机会和选择--长寿、健康、体面的生活、自由、社会地位、自尊和他人的尊重。减少人类贫困不仅要增加收入，还应该增强贫困人口的资产基础(包括资金、人力、社会资产、文化资产和环境资产)，改善教育和卫生条件，消除性别、民族、年龄和残疾等原因造成的不利影响，防止这些因素加剧贫困，避免贫困人口无法参与经济发展过程。

　　6. 除了将人类贫困纳入贫困的整体分析之外，本报告还力图将减贫战略放在中国经济总体发展战略中加以考察。本报告所引用的一项研究表明，减贫计划与政府其他政策严重脱节，而且二者经常产生矛盾，大大削弱了减贫政策的效果。经济政策的主要目标是促进经济增长，因而常常通过对贫困地区不利的投资和价格政策将资源从贫困地区转移出去，然后又通过减贫措施将这些资源的一部分返还给贫困地区。可持续的减贫战略要求减贫政策更好地融入国家经济发展战略之中。

　　7. 本报告没有详细研究贫困地区贫困和减贫的具体问题重点讨论了整个中国经济增长、不平等和减贫之间的关系。一个中心论点是地区间和同一地区内的不平衡发展在很大程度上抵消了收入增长潜在减贫效果。因此，尽管在我们所考察的这段时间内中国经济持续增长，但是人均收入的增长落后于人均国内生产总值(GDP)的增长，最贫困人口几乎被排除在经济繁荣之外。

　　8. 贫困人口未能分享经济繁荣的一个重要原因是农业发展陷入停滞和农产品价格不断波动。这不仅导致了农民收入来源结构的变化，而且也加剧了农民收入差距和地区发展差距。不断扩大的贫富差距已经成为减贫的重要阻碍因素，而中国的公共财政结构进一步扩大了贫富差距。无论是城乡之间还是城乡内部，税收制度实际上是高度累退性的，同时城镇的一些改革措施(例如工资和住房制度改革)也增加了收入和财富的差距。此外，对农村移民活动和农民工享受城镇基本服务的限制使农村和城镇贫困都更加严重。由于贫困的形式多样且不断变化，也由于收入差距不断扩大，所以仅仅依靠地区性计划不可能取得显著持久的减贫效果。

　　政策建议

　　9. 本补充报告所作的贫困趋势和相关政策分析表明，中国减贫战略需要重新调整。其中的重点应当是设计一个更加综合性的减贫政策框架以使减贫政策成为整个国家总体经济政策的一个有机组成部分。这一政策框架必须关注整个国家的持续经济增长，但同时也必须采取一些有利于穷人的增长形式。这一政策框架应当包括以下方面的政策：

　　改变过于有利于沿海地区的优惠政策(例如各类特权和免税政策)，增加内陆省份和农业部门的投资；

　　在贫困地区、乡镇领域和小城镇通过发展劳动密集型企业和公共工程创造就业；

　　促进贫困地区基础设施发展，这将有利于增加投资回报率并吸引更多的资金；

　　刺激农业经济发展，改进不利于农业发展的价格政策，消除阻碍农业增长的限制性因素以增加农民的收入；

　　调整土地分配价格，在不增加不平等程度的前提下保证土地使用权的有效分配以及妇女的土地使用权；

　　实施制度革新以促进贫困人口在经济增长过程中的参与程度，例如增加贫困人口在信贷、市场和信息方面的参与程度；

　　放松对劳动力流动的限制并增加流动人口对城市领域公共服务的获取；

　　在家庭和地区层次上实施具有明显分配效应的财政政策改革，从而将更多的资源分配给贫困地区。

　　10. 有利于穷人的持续经济增长也不足以解决现存的收入差距 和贫困问题。目前形势需求微观经济政策更加有效，包括减贫资金的使用，贫困人口在减贫项目中更大程度的参与。政府不但要解决收入贫困问题，而且还要采取措施解决人类贫困问题。那此目标明确、有利于穷人的宏观经济政策对于有效地解决极度贫困问题非常有效，而传统的以地理区域为目标的减贫政策无法解决这些贫困问题。

　　11. 应当采取有效措施减少贫困地区的贫困户而不是贫困地区的非贫困户的贫困状况。这包括： 对于那些缺乏生产能力的人进行转移支付，例如，向那些依赖中央政府、地方政府、社区或家庭支持的老龄人口和残疾人口进行转移支付。另外，还需要对其他群体在面临短期意外冲击或暂时性贫困时进行救助；

　　向贫困人口提供直接的基本公共服务，例如公共医疗和免疫服务、基础教育、信息和劳动培训；

　　对基础设施进行投资(例如饮水灌溉、农村公路和桥梁、电力和能源供应等)可以对贫困人口产生较为直接的帮助；

　　小额信贷项目可以向贫困人口提供能够负担得起的信贷资金以及相关的培训、信息和参与地方决策的机会。

　　12. 消除贫困目标的实现将取决于贫困人口在项目决策制定和实施中的参与程度。地方组织的参与可以降低扶贫项目的实施和监督成本，并有助于提高地方实现进一步经济发展的积极性。这些地方组织可以有效地促进扶贫资金的使用和确保相关的责任。

　　13. 对贫困和扶贫项目还应当实施系统的监督和评估。这需求改进数据收集和处理并采取更好的方法去评估收入贫困和人类贫困的变动。此外，对于特定减贫政策的成效也应当进行认真分析。如果能够提高贫困人口的参与程度，则他们将在监督和评估过程中作出重要再贡献。

　　14. 本补充报告所提出的政策不会降低经济增长率也不会导致储蓄率的下降。政策建议的核心是增加投资的效率。利用公共资金进行补贴和转移支付的规模应当有所限制。与此同时，政府还应当作出承诺以强化某些再分配机制从而提高贫困地区的基础设施和人力资源开发水平。

　　15. 在21世纪初期的几年里，中国最大的挑战是人类不安全问题，特别是贫困人口将面临多重问题，其中包括收入不安全、就业不安全、高昂的医疗费用、退休金方面的损失等。目前向市场经济的过渡将导致社会不稳定的产加。虽然中国的国内生产总值翻了一番，而且沿海地区已经赶上中等发达国家的水平，但是，地处偏僻内陆省份的贫困人口却将面临更大的风险。经济全球化时代下的市场发射型经济体制所提供的机遇和收益的分配更加不平等。人类的不安全问题将变得更加突出，而且将对消费需求、储蓄和经济增长都将产生重大影响。因此，解决机会不均等、调整由市场体制所导致的一些不平衡现象并不断致力于将贫困人口推进到经济教务长过程去成为中国政府的首要政策选择。

　　16. 1999年联合国开发计划署出版的《人类发展报告》强调了采取更加适宜的战略和增长方式以实现人道主义全球化的必要性。由于中国即将加入世界贸易组织，这不仅将增强中国向世界经济体系的融合，而且应对上述挑战也将成为日愈重要的优先政策目标。

　　相关专题：2004年度“中国消除贫困奖”评选