日前，江西决定在两年内全面退出烟花爆竹产业。江西有关部门表示，继永新、余江、南康等3市县首批退出烟花爆竹产业外，今年安排芦溪、东乡等14个县退出，其他4个重点县：上栗、万载、进贤、广丰等要求在两年内逐步退出。一个有着700多年生产历史的传统产业将要从江西大地消失。

　　致使江西使出如此杀手锏的是在这一领域近来频频发生事故和越来越难以规范化管理的无序生产。记者日前已向江西省委证实，江西已出台了全面退出烟花爆竹产业的政策。一个事故频发的传统产业能不能做到全面有序的管理，政府这样“一刀切”的做法是否合理？会对企业和人民生活产生什么样的后果？

　　传统高危产业事故频发，政府管理捉襟见肘

　　江西是全国第二大烟花爆竹产业基地。烟花爆竹产业由于是江西的传统产业，民间生产基础比较好，中小企业比较多，手工作坊式的生产成本低，所以数量不少。近两年，花炮生产日益成为江西管理问题频出的产业。

　　去年12月30日发生的万载爆炸事件是近年来比较重大的事故。2001年12月30日上午，江西花炮之乡万载县，大型港商独资企业——攀达烟花制造有限公司礼花弹分厂发生特大爆炸，造成14人死亡，61人受伤。据查，导致这起特大伤亡事故的直接原因是礼花弹分厂零件车间装硝女工潘小华在生产过程中，敲打笛音药筒时用力过猛，引起笛音剂燃烧爆炸，致使相邻药筒中转库爆炸，产生冲击波，引起礼花弹厂半成品库、成品库和生产厂区的接连爆炸。另外，元旦、春节期间，产品正处销售旺季，企业为了扩大产量，超员生产，超量存放原料和成品，致使这次爆炸力巨大。

　　烟花爆竹作为易燃易爆的特殊行业，应该是有关部门的重点管理对象。据江西有关部门介绍，自从2000年3月11日，萍乡市上栗县一家私人爆竹作坊爆炸，造成33人死亡的惨剧发生后，江西省就把安全生产工作摆到了前所未有的高度，省委书记孟建柱、省长黄智权几乎逢会必强调，2001年全省共取缔不符合安全生产要求的花炮企业244家，关闭家庭作坊10600多个，治安拘留违规违纪人员369人。

　　但江西的烟花爆竹产业仍然事故频出，这让政府管理难免捉襟见肘。不过，江西省委宣传部一位官员接受记者采访时并不认为事故与政府安全管理有关，他说，江西烟花生产的私人作坊很多也很难控制，如果政府持支持态度，私营企业会乘势而发，安全管理仍难以实现；所以要采取全面禁止政策，采取完全不支持的态度，控制了大企业，小企业就会退出。

　　记者询问政府其他部门对省委关于江西两年内全面退出烟花爆竹产业这一决策的想法时，宣传部一位姓黄的官员说，以前人们可以自由放烟花爆竹，现在国家在大城市规定禁放，我们不是一样过得很好？

　　现在放弃了这个产业，又有哪些既安全又有效益的产业可以做呢？

　　江西省经贸委产业处的一位官员说，烟花爆竹产业对江西经济的贡献不大，经济效益也不明显，江西全面退出烟花爆竹产业是一个大的主导方向，至于是不是保留一、两家大企业还有待日后政府的决策和变通。这位官司员还说，烟花爆竹产业已不是江西的支柱产业，江西是一个工业弱省，而要在中部崛起，还是要靠工业，对此，江西要做好烟酒、食品和冶金产业，同时还要把30家优势企业做大做强，成为江西的工业领头羊。

　　而据相关统计数字显示，江西全省烟花爆竹产业总产值达14.5亿元，总税收3.5亿元，现有从业人员近20万。全面退出，对江西而言，又岂止是壮士断腕之痛？

　　本月16日记者与江西上栗县龙合花炮厂联系时，值班人员告诉记者，企业领导都上镇里开安全工作会议去了，现在工厂正停产整顿，企业员工都回家待命了。

　　17日记者联系到了龙合出口花炮厂的厂长陈建明，他说，昨日县里开了企业停产整顿的会议，企业面临退出的风险。他还说，政府的退出做法过于急于求成，上栗县现有200多家花炮厂，它们都有较大的规模，且都形成了一定的市场，现在放弃太可惜，产业的收益和风险成正比，关键是怎样降低风险，政府应在这个问题上多做些工作，事故是可以避免的。他对记者说，花炮产业是有危险性，可也有很大的国际市场，交通行业也有危险性，不是一样照常运转吗？现在放弃了这个产业，可在江西这个地方又有哪些既安全又有效益的产业可以做呢？

　　与陈建明同在一起商谈对策的源四出口花炮厂厂长柳源四接过了记者的采访话题，他表示，政府若能将高危产业转向别的方面，也是好的，但转产有个过程，要他们丢掉花炮这个“老黄历”，再拿一部分资金投资到别的领域，就现有的产业基础而言不太现实。而且上栗农民人均耕地只有3至4分，其生产的粮食仅能维持三、四个月的生活，其余所缺要从外地调度，这要依靠生产花炮的钱，此外上栗也没有什么国家项目投资，又没有特产可做，且饮水都成问题，如果做大的企业，更不可能。

　　另据记者了解，源四花炮厂年产值约500万元，可解决250人农村就业，每年向国家上缴税收135万元，像这样规模的企业在上栗有200家左右。柳源四告诉记者，现在正值花炮产销旺季，国内外的批发商纷纷拿现金定货，可现在企业停厂整顿，他们已没有货源或充足的货源了。

　　安全管理，真的无可救药吗？

　　在谈到政府的安全监管问题时，陈建明告诉记者说，上栗的200多家企业都是经过政府审批，达到国家标准的企业，安全生产是有基础的，只要政府在管理方面有所突破，将一些危险性大、事故多发的产品拿掉，比如“礼花弹”，内置炸药多达十几公斤，以“控制品种”来控制管理是可以降低风险的。

　　江西官方曾经表示，烟花爆竹生产、流通、储存、运输，无论哪个环节不做好就容易发生事故。但风险真的是问题的根源所在吗？

　　万载12·30事故是发生在一个大规模的港资企业，这也许是危险性行业的一个偶然现象，但我们不能忽略江西的现代大型企业与传统作坊式生产的还没有斩断的千丝万缕的联系，江西的整体行业也许都面临着一个现代化的发展课题。

　　企业可以通过法律手段争取自己的合法经营权

　　如果一个产业有危险就退出，那比烟花爆竹还危险的产业怎么办，这样的产业不少呀！这是国内知名的政府管制研究方面的专家余晖在接受本报记者采访时说的第一句话。

　　余晖说，“这件事情是由安全生产引起的，为什么安全生产会出这么多事故，我不知道政府有没有首先检讨自己在安全生产管制方面做得够不够？”

　　余晖分析，现在江西只是说退出是一个既定政策，但怎么退出还尚不明朗。如果是产业政策的话，它会通过产业政策的方法，比如通过生产调节或税收，使这类企业挣不到钱，法律没有相关的规定不允许你这么做。从程序上来说，应该是省人大立法来讨论这项决定，这么大的事情是应该通过立法听证会来从长计议的。但政府要是强行关闭这些企业，如果关闭一家合法的生产企业，他没有发生过事故，没有违反法律法规，那政府就违反了行政法，这是对公民经营权的剥夺，企业可以通过行政诉讼的手段来对政府的行为进行抗诉争取自己的合法经营权。

　　烟花爆竹并不是只有中国自己生产，中国也不是只有江西生产，全国有很多地方生产。而且很多产业都有危险性，出事就关掉，显然不是个办法。危险行业的安全生产事故为零是不可能的，小煤窑关了这么长时间，还是事故不断。如果你强行关闭，我就转向地下生产，这样更危险。余晖认为，江西可以通过这次事件，对烟花爆竹这个行业进行改造，可以利用这个机会让企业联合兼并，加强安全生产管理水平，事故是可以控制在一定范围之内的。

　　对江西来说，烟花爆竹产业是一个有优势的产业，其实是应该好好扶持它，地方可以拿出一些资金把安全生产体系建起来，加强监管，再看看国外的烟花爆竹是怎么生产的，学习一下人家安全生产的标准，是完全可以做好这件事的。

　　社会领域存在市场失灵的问题，必须加强政府的监管

　　余晖说，这件事情也反映出我国安全生产的管理体制不顺，造成安全生产事故频发。因为在一些社会领域里，与经济领域管制要松动刚好相反，政府的管制是要加强的，在这些领域里存在着市场失灵的问题。

　　余晖说，工作场地的安全管制，像治理内部性市场失灵(如假冒伪劣商品和服务)的其他社会性管制一样，目的是要借助政府行政机构的专业信息优势和事前预防机制，迫使企业雇主完善安全生产条件，通过职业培训和安全保险尽量减少和弥补伤害的发生。它与事后的民法和刑法机制相结合，共同构建起安全生产的坚固“堤防”。在国外发达国家，自1970年代以来，普遍发动了一场强化社会性管制的运动，这与经济性管制领域大规模的放松管制浪潮形成鲜明的对比。加强管制的一个重要的方面，就是在完善安全生产立法的同时，大力加强垂直一体化的管制机构的建设。为提高这些独立性管制机构的执法效率，除了将它们与政府的宏观调控和行业微观管理部门在职责和机构上明确分开外，中央(或联邦)政府在执法队伍和行政经费等方面都给予了高度的支持。同时，为保证它们不执法犯法(如滥用权力、不作为、玩忽职守等)，法律对它们的行政行为都规定了严格的行政程序制度和司法审查制度。

　　目前中央政府对安全事故实行最高行政长官责任追究制，虽然有迫使地方政府强化安全生产工作的意义，但在中央集权化的政治前提下，地方政府很难超越中央政府而独立自主地完善其安全监管体系。这样做，不但会大量分散地方官员的行政精力，造成人人自危的被动局面；而且完全可能出现地方政府官员为躲避或减轻法律责任而极力隐瞒安全生产事故，或虚报伤亡人数和经济损失的现象。此外，即便安全生产事故与政府高官有直接和间接的联系，这种就地免职(易地做官)式的行政处分，反而会造成责任人逍遥法外的弊端。

　　建立独立公正、高效廉洁的安全生产监管体制已成为政府的迫切任务

　　目前我国的安全生产监管机构缺乏独立性。余晖认为，由于尚无专门的安全立法明确其职责，而且目前它所挂靠的国家经贸委，具有很强的行业和企业背景，是同时兼顾制定和实施产业政策的综合经济管理部门，因此安全监管政策的制定和执行很难摆脱政府的行业管理目标，难以独立公正地行使其对全社会各产业和各类不同所有制企业的安全监督。安全生产监管只不过是行业管理中的一个次属目标。

　　此外，安全生产的监管权不合理地分散在各有关政府部门，也造成了安全生产管理该管的没人管。如煤矿安全生产，探矿许可证由国土资源部门审发，生产许可证和矿长资格证由各级经贸委和地方煤炭工业管理部门(如山西)审发，而国家煤炭安全监察局只有监督检查，提出停产整顿通知的权力。虽然煤炭行政监察条例赋予它可以吊销违法企业的生产许可证的权力，但这种制度安排的实际可操作性很差，一个下属行政部门怎么可能去修改和取消上级行政部门的行政决定呢？这项制度安排，明显违背了谁发证、谁负责的法律原则，给行政机构之间互相推委行政法律责任留下了借口。

　　再次，执法力量严重不足。目前国务院新组建的安全生产监管部门，合署办公的行政编制只有120人左右，而且由于地方政府机构改革的步调不一，在许多地方甚至没有对口的机构，至今没有考虑建立中央政府垂直性的监管机构。这种监管结构，必然造成过度依赖地方人民政府的力量，通常采取间发性的或运动式的治理整顿方式以取代制度性的日常监管机制，从而难免陷入地方保护主义泥潭。

　　余晖说，通过这次江西的事情，中央政府应该意识到，建立独立公正、高效廉洁的安全生产监管体制已经成为政府的迫切任务。余晖建议，必须通过安全生产立法，建立独立于经贸委的垂直一体化的安全监管机构，赋予它们审发安全生产许可证的权力，并具有依法强制关闭或停产整顿那些安全生产条件不符合国家标准的企业。同时为了监督安全生产监管机构依法行政，可以考虑修改和补充《行政诉讼法》和《刑法》，把两者的受案和定罪范围扩大到安全生产领域，使执法犯法者与非法雇主及事故直接责任人同等接受法律的制裁。

　　据悉，现在已经有了一些不用炸药的新型烟花爆竹出现在市场上。比如新加坡一年前研制成功的科技爆竹，是利用压缩的空气来代替传统的火药，当压缩空气打入时，鞭炮串就会爆开。而就在专门介绍烟花产品的网页上，我们见到了一种无火药、无爆源、无毒害、无污染、无噪音的礼宾花。

　　20天前，在江西万载一个普通企业的一声爆炸，14个鲜活的生命离开了这个世界。随后，江西省委痛下决心，要两年内全面退出烟花爆竹这一历史性的产业。关于江西省委的决策，一端牵系着人民群众的生命财产安全，一端又关涉着企业的利益，但作为市场经济主体的不可分割的两个方面，人民和企业的利益又何尝那么泾渭分明，“不被炸死，就被饿死”的忧虑仍困扰着江西这块还没有走出贫困的土地。当一个有着700多年历史的传统产业走到生产力高度发展的今天，或许江西面临的不仅仅是退出这样一个简单的问题。我们期待江西更为稳妥的处理措施。本报记者段树军陈静

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