本报记者 寿蓓蓓 杨瑞春 吴晨光

　　3月5日，朱镕基总理在人民大会堂作今年的政府工作报告时强调，要建设廉洁、勤政、务实、高效的政府。

　　专家介绍，这与他1999年第一次作政府工作报告时所说的一字不差。它实际上体现了中央最近几年来对政府工作的核心思想。

　　进一步的解读可以发现，本届政府在改变方面采取的主要措施，实际上是其中的两点，一是廉洁，二是高效。

　　用更直白的话来说，一是“减官”，二是保廉。

　　减官

　　1998年3月份，本届政府上任之后宣布的新政府组成方案一举震动了海内外。

　　最震撼的变化有二，其一是宣布要削减一半的公务员，其二是一举取消了9个国务院所属的部，包括机械工业部、石油化学工业部、煤炭工业部、冶金工业部、电子部等等，全部变成了国家经贸委下属的国家局。

　　国家行政学院汪玉凯教授说，“那些机构原来可都是正部级单位啊。你把它变成副部级，而1999年之后又把国家局变成社会团体————行业协会，连公务员都不是。这对这部分人的的心理打击有多大！”

　　也就是说，这一减等于一举至少减少了9个正部长、数十个副部长。

　　专家认为，光迈出这一步，意义都很重大。

　　据汪玉凯介绍，从1997年十五大之后到1998年3月，将近半年的时间，中央已经定下了机构改革的盘子、目标和方案。随后由总理朱镕基出面，和每个部的部长逐个谈话，有的谈了不止一次。只谈三个问题：你这个部还有没有保留的必要？如果保留，最少需要多少人？有哪些职能？

　　汪玉凯说，这一阶段的准备非常扎实，为机构改革的顺利进行确立了重要基础。

　　随后是艰难的实施。

　　从1998年3月人大开了以后，各个部委就完全按照方案组织实施了，没有讨价还价的余地。

　　汪玉凯认为，本次机构改革的一个重要特点是，不是为了减人而减人，而是有一个非常明确的目标，那便是要适应市场化。

　　他认为，过去中国政府的架构和体制，整体上是计划经济的产物，现在市场经济越来越成熟，政府管理模式必须适应市场经济的要求，改造政府本身。

　　正因为如此，1998年撤销的部委，几乎全是以前直接管理工业的部委。汪说，这都是计划体制下的条条专政。

　　再说公务员减半。汪玉凯介绍说，当时提出国务院人员整体减一半，其实是在特定概念下提出的人员减一半，仅是国务院范围，而国务院仅仅指正式的国家公务员，即不包括党的机构，也不包括人大、政协和民主党派，不包括工勤人员，光指国务院各部委的正式公务人员。

　　这样，人员减一半的概念就是要将3·４万公务员减半，实际精简了49·５%，保留了1·７万人。

　　他介绍说，各个部委都是快刀斩乱麻，实际上到1998年年底，各个部委机构改革基本都到位了，比原来预想的还快，精简的人员先放着还没完全分流，人员处理还有一个过程，所以放了三年。

　　最后，接近一半的国务院公务员确实被精减了，在各个部委内部，司局级机构也精简了20%。

　　汪玉凯认为，国务院机构改革在整体上是成功的。但是，实际上机构改革越到下面越困难，在县乡两级以及中西部地区，特别困难。

　　据悉，2001年下半年，全国的省级机构改革已全部完成，搞得快的地区，市级也已完成。

　　专家认为，减人现在看来还相对容易，更困难的是政府职能的转变。这是一个非常困难、艰苦的过程，因为它后面有既得利益在支撑。促廉

　　官员减少了，还得廉洁才行。

　　分析者认为，近几年来，党和政府已经越来越意识到，加强对权力的制约的极端重要性。在权力制约的手段上，明显采取了两种途径，一种是自上而下的制约，即以大力反腐败为核心，从严治吏。

　　在这一方面，中央这几年连续启动了引咎辞职、重大事故官员问责、领导干部离任审计等一系列制度建设。严字当头，无疑是本届政府对官员要求的一大特色。以至于不少人认为，现在的官是越来越难当了。

　　而另外一种，也是更加引人注目的举措，是自下而上的制约。即大力扩大干部选拔的民主化，加强群众对领导的监督。

　　国家行政学院领导人员考试测评研究中心主任吴江教授认为，整顿吏治、清除腐败已经成为近年来老百姓持续关注的焦点话题。

　　他认为，根本的解决办法是还权于民，把干部的选择权、知情权、监督权还给老百姓。

　　不约而同，国家行政学院公共管理教研部副主任刘熙瑞教授也把根治的希望寄予民众。他说：“改革对象是干部，改革者也是干部，这里有一个内在矛盾，凭什么削弱自己的特权呢？改革动力不足，就会流于做表面文章，必须引入新的动力机制，应该让群众参与干部人事制度改革。”

　　令人欣慰的是，在让群众参与对官员的监督方面，党和政府已经开始采取了诸多措施。

　　刘熙瑞教授甚至认为，“在党的领导下，本届政府在干部人事制度改革方面采取的是稳中求进的方针，灵魂性的东西正是民主化”。

　　吴江教授作为专家考官，参加过很多政府部门的考试工作。他把实行领导干部的公开选拔，看作本届政府推行民主化过程中最突出的亮点。

　　就在本届政府任期间，公选干部在全国全面铺开。据了解，国务院现任部长们几乎都当过考官，亲自坐镇，公开选拔过司长、局长。在一些省份，省长、省委书记也经常通过闭路电视看厅长的考试现场，而不像过去光看档案了。

　　据吴江介绍，目前公开选拔的最高级是正厅，多数仍是委任制干部，虽然比例还不高，但是在绝对数字上已不算很小。据统计，全国这些年公开选拔的厅级干部有1500人左右，约占现有地厅级干部3万多人的5%；2001年公开选拔领导干部13000多人，其中厅级干部412人。

　　“面向社会公开选拔，打破了选拔任用人员的身份界限。比如北京市选拔厅局长，是面向全国的，”吴江说，“最大的好处是避免了暗箱操作，全程都在群众的监督之下，透明度很高。”

　　公开选拔是面向社会招考带“长”的部门领导，而在政府机构内部，中层干部则主要凭政绩竞争上岗。这也是本届政府全面推进的重大举措。

　　“竞争上岗必须通过民意测验，否则就地撂倒，”吴江举例说，“比如拿出一个处长职位，原来的处长和大家一样，公平地参加竞争。如果民意票数达不到规定的三分之二或一半，就被一票否决了，降职安排，很大程度上把选择干部的权力交给下面了。”

　　他表示，竞争上岗最大的好处是促进干部能上能下，打破了职务终身制。仅从2000年7月到2001年，全国竞争上岗的人数即达11·３万人。

　　除此之外，领导干部在决定任命后的一段时间里，也大量地采取了“任前公示”的形式，让他在大家面前亮亮相————公布干部的简历、政绩、基本考核情况等，听取大家意见。目前，采取公示制的干部最高也到地厅级。

　　专家认为，真正将这些民主措施落到实处，并进一步推进，将大大改变政府官员的面貌。

　　安农

　　在社会剧烈变革的情况下，切实保障弱势群体的权益，无疑是政府最主要的工作之一。而最大的弱势群体，无疑是广大农民。

　　在本届政府的农业政策中，农村税费改革最为引人注目。这被称为是中国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的又一项重大改革。

　　而这项重大改革的最根本目的，正在于政府希望在制度上规范国家、集体和农民之间的分配关系、分配方式，将农村分配关系纳入法治化轨道，从根本上遏制向农民乱收费的现象，从而使农民收入相对增加。

　　国务院发展研究中心农村经济部部长韩俊认为，这项政策的出台，是农业发展的大背景决定的。

　　近几年，中国农业已经告别了短缺时代。它标志着整个农业发展进入到了一个新阶段。当前，几乎所有的农产品都面临供过于求的问题。但是解决了数量问题后，怎样全面提高农产品的质量，并且保证农民收入稳定增长成为新问题。农民收入增长缓慢，城乡收入差距重新扩大，农民购买力不足，成为制约内需扩大的重要因素。

　　然而，农村税费改革改的虽然是税费，动的却是全局。税费改革于2000年开始在安徽试点，本定于2001年向全国全面推开，但因为出现了一些深层次问题被暂缓推行。一时间，“税费改革”走向何处成为备受关注的问题。

　　农村税费改革究竟出现了哪些深层次问题？国务院发展研究中心去年分别在湖北、江西、河南的三个县进行实地调查。韩俊指出，现在普遍存在的有几个问题。

　　一个是农民负担总体上有所减轻，但农户之间负担不均衡。过去农民负担一部分按地亩收取，一部分按人口收取。改革后是“谁种地，谁负担”，这样一来势必出现人多地少负担就轻、人少地多负担就重的状况。如果不对现在的方案加以完善，改革后土地的抛荒会进一步加剧。而且，按现在税费改革方案，改革后部分乡村农民负担会加重。

　　第二是乡村两级财力明显下降。由于乡镇80%的财政收入来自于农业税，如果改革后农业税在一定时期内保持不变，这就意味着绝大部分乡镇在这个时期难以实现财政收入的有效增长，这将导致刚性增长的财政支出成为无源之水。虽然中央和省通过转移支付弥补一块，但仍将有较大缺口。

　　三是乡村债务更加难以解决。韩俊介绍，调查中的某县全县镇村负债总额，2000年清查是12·５亿元(镇级3·３亿，村级9·２亿)。2001年6月普查为14·１亿元，若按98万农村人口均摊，人均1435元，户均五六千元。17个镇镇级都负债，镇级平均负债2411万元。623个村，598个负债，占96%，村均负债160万元。推行税费改革以后，乡村债务就更加难以解决。

　　四是教师工资发放将更趋困难。以目前的财力尚且保不住教师工资，税费改革之后多数乡镇财力都有不同程度的下降，如果没有足够的转移支付，教师工资的发放将更趋困难。税费改革之后，农村义务教育面临的问题将更加突出。

　　韩俊介绍，从三个县的调查来看，农村教育费附加、教育集资及中小学杂费等主要由农民直接负担的教育投入占到了全县教育经费的40%左右，农民直接负担的教育投入和乡级财政预算内教育拨款加在一起占到了全县教育经费的80%—90%。可见，在现行体制下，农村义务教育的投入事实上主要是由农民负担的。而一旦实行税费改革取消教育附加和教育集资，义务教育的经费将出现很大缺口。

　　韩俊认为，要确保农村税费改革达到预期的目标，必须进一步完善税费改革方案，先行推进配套改革，尽早化解农村债务，理顺财政体制。

　　据记者了解，曾经一度暂缓的农村税费改革，将在修正方案的基础上，在全国更大范围内推行试点。在去年年底的全国农村税费改革试点工作座谈会上，财政部长项怀诚宣布，今年全国将有1／3的省份、主要是粮食主产省和农业大省将开始这项试点。

　　保工

　　如果说，农村税费改革主要是着眼于广大农民的切身利益，那么，大规模社保制度的建立，针对的则主要是城市的中低收入群体。

　　1998年，国有企业“三年脱困”的改革刚刚开始。据官方统计，当年全国下岗者为892·１万人，而专家的估计则超过1100万。而大量国企的破产兼并，让离退休人员的吃饭、医疗同时成为不可忽视的问题。

　　从1998年3月起，随着劳动部变成“劳动和社会保障部”，一场机构与职能的大幅度改革调整，在这个新生部门中悄然进行着。

　　“调整的意义非同寻常。”中国人民大学董克用教授如此评论。当时中国社保的管理格局，被董克用等人称为“五龙治水”。“水”指社会保障，而“五龙”则形容管理者之多：原劳动部分管城镇企业职工的社会保险；机关事业单位的社保管理权隶属原人事部；民政部门则担当着农村社保的管理职责；另有卫生部门专门负责医疗保险。而中国人民保险公司———这个商业保险机构，也经办着部分社会养老保险。部门之间各自为政，保障政策难以统一。

　　劳动和社会保障部的组建彻底改变了这种状况。该部吸收了原劳动部的社会保险司，并将其一分为四———养老、失业、医疗及农村社保，均独立成司。为严格管理，社会保险基金监督司同时挂牌。

　　“一个事实足见本届政府对社保之重视。”曾在劳动和社会保障部任职的某官员说，“当时，国务院所有机构都在精简。原劳动部470名公务员中，一半人面临分流。但就在这种情况下，社保管理部门与管理者反而增加了。”

　　劳动和社会保障部成立之前，中国的社保改革已有10多年历史。社保专家董克用认为，改革奠定了一定基础，但还是比较散乱。

　　在改革前，中国是实行低工资高福利的社会保障制度。尤其是进了国企，一生不用担心。

　　但随着经济转型、国企改制，职工依靠单位已不可能。这，就是建立真正独立于企业之外的社保体系的原因之一。

　　多年摸索后，中国特色的社保模式已基本确立：首先是多层次————养老、医疗、大病、失业、生育，这五项基本保险必须上。有条件的人可以选择补充保险，比如职工的养老个人储蓄、补充医疗保险，或者选择商业保险；其次是统账结合————保险费的筹集，个人要交一小部分，其余的“大头”则由企业和国家分担；第三，养老统筹的基金从“现收现付”转变到要有所积累，以迎接2010年中国老龄化高峰的到来。

　　“尽管这些模式还有待完善，但从目前看，基本适合中国国情。”北大法学院教授贾俊玲说。

　　牵涉到很多机构的利益，这是社保改革的一大特色。

　　劳动和社会保障部的成立，协调了政府各部门之间的矛盾。但随着改革的深化，中央与地方、条条与块块、政府与企业、企业与个人、政府与个人等矛盾渐渐显露。尤其是企业与国家的矛盾，成为社保改革中的新难题。据劳动和社会保障部提供的数据：截至2001年11月底，有缴费能力但仍欠缴养老保险费1000万元以上的企业，共33家。其中包括已经上市的企业。另有一些企业贪便宜，在退休职工死后，竟到社保机构冒领养老保险金。

　　社保资金的缺乏则是另一大问题。国家统计局的数字表明：从1985年至1999年的14年间，中国用于社保的资金从327亿涨到2068亿，增加近12倍，远远超出此间经济发展的速度。各级财政因此不堪重负。专家测算，由于收不抵支，未来30年，中国养老保险统筹基金将出现年均1000亿的赤字。

　　但是不管怎样，专家们还是对本届政府在社保上的努力给予了高度评价。

　　“本届政府对社保改革的重视是前所未有的，投入的力量也远远超过了以往。”中国工运学院教授、劳资关系专家常凯说，“目前，中国社保体系的框架已基本形成。”

　　今年2月初，劳动和社会保障部向社会公布了2001年的工作状况：其中，“两个确保”已基本实现，养老金社会化发放率达97·９7%，比2000年提高5·７6个百分点。到2001年底，全国失业保险参保人数10355万人，与上年同期大体持平；医疗保险制度的改革，全国已有97%的地级以上统筹地区启动实施，覆盖人数7630万人，比2000年新增3298万人。

　　常凯认为，四年成果，同时体现在政府对社保改革认识的转变上。

　　常凯说：“以前有个口号，下岗职工再就业要找市场，不能找市长————当然，职工就业要转变观念，但并不能因此减轻政府的责任。”

　　“本届政府将建立社保制度作为改革直接内容的思路，我非常欣赏。”常凯说，“社会保障并不仅是改革的配套措施，而应该是改革的直接目标之一。因为改革不光是要发展经济，更不是只要让一部分人富起来，而是要让全体人民都过上好日子。特别是要让工人们在市场条件下，仍然能够‘生老病死有依靠’。”

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