变法风疾

　　从苏北农村来南京已有6个年头的雷先生在建业区开了一家火锅店和一家洗衣店，生意一直不错。

　　两年前，雷在离店不远的地方买了套一室一厅住房并把妻儿接到南京。

　　2002年12月24日，时值南京《关于改革和加强城市户籍管理工作为推进城市化与城市现代化服务十项措施》(后简称《措施》)正式出台的第10天，雷和妻子来到南京南湖派出所咨询有关买房人员在市区落户的政策。

　　“女儿明年就要上学了，本以为一笔赞助费和借读费是免不了。但朋友告诉我《措施》里有规定，‘在市区购买60平方米的商品房就能落3个人的户口’，我今天是来了解一下具体情况的。”已经操着一口南京话的雷先生说道。

　　除南京之外，江苏的苏州、无锡、常州、徐州等12个省辖市也在应势而动。

　　常州市公安局户政处张跃成处长告诉记者，常州已于2002年3月1号出台了相关政策，其他11个市的公安部门则不约而同地回复记者，“相关措施已经草拟完毕，只等省公安厅于2002年10月向省政府报批的《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》(以下简称《意见》)正式通过，我们具体的户口迁移准入条件就对外公布”。

　　在江苏省人民政府的网站上记者下载《意见》的全文。其中核心条款是这样写的：

　　“特大城市、大城市的具体准入条件由各省辖市人民政府研究确定，报省政府备案；县级市市区、县城镇及其以下地区凭合法固定住所或稳定职业进行准入，不得附加任何其他条件…在江苏建立以居住地登记户口为基本形式的城乡统一的新型户籍管理制度。”

　　省公安厅宣传处的肖处长明确告诉记者，省政府早些时候已就《意见》向各相关部门征求意见，惟一待定的是具体的起始实施时间。

　　一场前所未有的“户改总动员”正在江苏静悄悄地进行。

　　起伏之间

　　“去年这个时候就有类似说法了，铺天盖地！”从江苏省公安厅赶往省政府办公厅的路上，出租车司机严先生告诉记者。“但不知道怎么搞的渐渐没了声音，直到最近。”

　　记者手头掌握的资料也显示，自2001年9月起到同年年底短短几个月的时间里，包括江苏在内的广东、湖南、吉林、辽宁、安徽、浙江等省份先后宣布要在全省范围内进行户籍制度的改革。

　　在此之前，几地已经进行了户籍制度改革多年的成功试点，如广东中山市的南头镇、浙江宁波的奉化市、江苏南京的江宁区(2001年在南京区划调整中撤县为区)。

　　然而看上去风起云涌的户改浪潮，半年不到却没了下文。

　　当记者就此向公安部治安局户政处负责人了解情况时得到了如下解释：

　　“个别户改试点的成功不能预示全省范围推广工作的顺利，这里面有一个评估可行性以及进行系统规划的过程。　问题表现在我们公安部门，但根源涉及方方面面———说白了阻力来自就业、社会保障、教育、医疗、城建等领域。”

　　他进一步分析到：“自1985年以来，《户籍法》的起草年年都是公安部的工作计划，但10多年过去了，废除农业户口、非农业户口二元结构这一条在听取各部门意见时总是可以听到极大的反对声音。”　“户籍改革风潮一时间归于沉寂主要有两方面原因，”他最后告诉记者，“要么是各省政府在听取意见时遇到了和我们类似的情况，不得已暂缓‘户改’计划实施；要么是在进行进一步的可行性分析甚至规划从而为‘户改’提供一个系统有效的政策支撑。”

　　江苏省的情况无疑属于后者。

　　“双基”之辨

　　在江苏省建设厅办公室，李兆汝女士拿出了一系列资料让记者阅览：从《江苏省城镇体系规划(2001-2020)》(于2001年中完成草拟并于2002年三月份获国务院原则同意和建设部批复同意，以下简称《规划》)到《苏锡常都市圈规划》再到黄卫厅长今年下半年在全省调研的系列讲话，李还向记者极为详尽地介绍了“三圈五轴”(南京、苏锡常、徐州三大都市圈和三横二纵的徐连、宁通、沪宁、新宜和连通五条城镇聚合轴)的规划情况。

　　在被问及如何看待《意见》和《规划》之间的关系时，李说：“从建设厅的角度来看，户籍制度的改革只是江苏以《规划》为核心的旨在进一步推进城市化建设和实施工业化不均衡战略的配套措施之一。”

　　《规划》中提到：到2010年，江苏省要形成5个特大城市，6个大城市，35个中等城市和约770个小城市(镇)；到2020年，形成7个特大城市，10个大城市，39个中等城市和约660个小城市(镇)(所有数据取自《规划》中的2010和2020年城镇人口规模等级一览表)；8年后江苏全省的城镇化水平要达到50%以上，18年后则要力争达到60%左右；其中江苏省13个省辖市市区的人口到2010年和2020年将分别较2001年增加215万和410万。

　　来自江苏省统计信息咨询中心的数据显示，2001年江苏省非农人口占总人口的比例是33.2%，此统计没有把在城镇就业的农村劳动力也统计为城镇人口，否则江苏省2001年的城镇化水平为42.6%。以此观之，《规划》背景下的“户改”一方面是为农民进城提供了较大空间，一方面也是对已进城农村人口的身份确认。

　　“经历了短暂的沉寂后，全省域的户籍管理制度改革能够在江苏如此迅速地重新全面启动，这至少说明了两个问题。”江苏省人大常委会农经委的曹成先生对记者分析道。

　　“首先，‘户改’的确是江苏解决三农问题、实现经济进一步发展的强劲内生需求。其次，江苏的经济基础使之有能力应付户改带来的后续压力。”曹解释说，“有一些省份不是主观上不愿意重新启动‘户改’，而是在分析客观经济条件后自觉有心无力。”

　　长期从事江苏农村经济工作的曹进而对记者说：“江苏有4880万农民，占总人口的66.4%。自1985年起，农民收入增长快主要靠劳动力转移，如离土不离乡的乡镇企业的发展以及后来的农民外出打工。但1997年后生产普遍过剩造成很多乡镇企业破产，在城市企业也大多开工不足情况下，劳动力回流到农村，造成村、乡、镇普遍高负债和增产不增收的局面。”

　　2002年第15期《江苏农村调查》中一篇题为《加快我省农村劳动力转移》的文章指出了江苏三农的严峻现实。

　　“江苏农村现有劳动力近2700万人，根据目前的生产技术水平，农业生产实际需要约700万人，刨去已转移到二三产业的1200万劳动力，全省农村剩余劳动力仍有800万有待转移。”

　　此外，曹还告诉记者这样一组数据，“2001年我国农业在GDP中的比重已降到15.2%，而从事农业的劳动力却仍然占就业总量的50%，乡村人口更是占到全国总人口的62.3%。”

　　“不难看出，江苏乃至全国三农问题的出路就在于减少农民。一个农民进城，就减少一个农产品的生产者，增加一个农产品的消费者。”

　　曹最后告诉记者，必须在“三农”问题这个宏观背景下解读江苏户籍管理制度改革的起伏。

　　有关学者指出，“三农”问题和经济发展的压力其实各省都有，但解决问题所需的经济基础以及一系列政策配套却不是各省目前都具备的。

　　在江苏省劳动和社会保障厅以及民政厅，记者了解到以养老、医疗、失业保险和城市居民最低生活保障为主要内容的社会保障制度框架已在江苏基本建立。

　　当记者就户籍松动对劳动保障体系可能造成的压力进行咨询时，劳动和社会保障厅养老保险处的孙志龙介绍说：“和全国绝大多数地区一样，目前江苏在城镇企业工作的农业户口劳动力，必须参加当地的城镇养老和医疗保险；若农业户口劳动力在乡镇企业工作，需要参加当地的农村养老保险。考虑到有些县一级的部门收支不平衡，我们的下一步工作是养老保险制度的完善和升级，以进一步发挥‘大数效应’。”

　　孙进而就记者的提问谈了他的个人看法：“若人口能有序流动，应该不会给江苏的社保体系造成突显紧张的局面。”

　　公安部治安管理局一人士发表评论说：“不难发现，当前与户籍管理相关的粮食购销、住房、劳动用工、社会保障、人事和教育等管理制度都在加快改革步伐并已取得很大突破，全面松绑户籍管理制度的时机日渐成熟。江苏的政策准备比较充分，有一定经济实力作外部保障，又有经济发展和解决‘三农’问题的内在动力，可以说具备‘户改’的两个基本条件，变法没有理由再迟疑下去了。”

　　相关　中国“户改”的财政约束

　　当前的财政体制在划分中央和地方职能时并没有做到明晰合理，而税源不足已经使得全国为数众多的县乡财政有“断粮”之虞，这也是当前整体性松动户籍最大的外部约束——如果一个地区80%-90%的财政收入都用于支付公务员和事业单位职工的工资，政府怎么能腾出手来发展经济，小城镇又怎么能显示出活力呢？

　　“要打破这种恶性循环！”国务院发展研究中心农村部的韩俊部长12月7日在参加由世界银行发起的“农村公共财政国际研讨会”上说道。在《五大因素导致县乡财政危机》的发言中他指出，1994年的分税制财政体制改革后，县需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政，这使得经济不发达地区的县、乡两级财政收入明显下降，但同时地方政府又在事实上承担着许多本该中央政府承担的职能。于是乎财政变成了“吃饭财政”甚至“讨饭财政”。新一轮财政体制的改革和调整应当再次启动。

　　实践证明，户籍改革不仅仅是给予农民一纸城镇户口那么简单。(见习记者李磊江苏报道)