本报记者张静北京报道

　　紧急汇报会

　　淮河告急。

　　地处淮河上中游分界点的安徽蒙洼蓄洪区主控闸王家坝闸，自1991年淮河大水以来再次成为千钧一发之地：2003年7月1日6时，水位27.6米；7月2日9时，28.8米；22时，29.32米，超行洪水位；7月3日凌晨1时，29.38米，开闸泄洪。随后，6个行洪区先后启用。

　　7月4日上午10时，民政部副部长杨衍清就淮河中游灾情和灾民转移情况听取了民政部救灾救济司的紧急汇报。

　　“我们的三级救灾响应程序已经启动。”民政部救灾救济司救灾处闫志壮处长汇报说，目前针对灾情民政部已经采取的主要措施有：7月3日，开始执行24小时值班制度，与受灾省民政厅保持实时信息沟通；已向安徽、江苏等地派出了3个救灾工作组，其中2个派往灾情最为严重的安徽；已向阜南和霍丘分别调运了1300和500顶帐篷；3日晚已与财政部就下拨救灾应急资金进行了全面协商，并在4日晨通知安徽省厅上报应急资金申请。

　　“接安徽省民政厅最新报告，包括阜南、颍上、霍丘、寿县等在内的蓄行洪区已转移灾民13万人，因为预先安置措施得当，尚无一人伤亡。”与此相关的一个数字是，截至当日，2003年全国因水情死亡人数为167人。此外，据已返回的救灾工作组成员反馈，目前除睡眠略显拥挤外，灾民们的其他安置工作十分到位。

　　闻言，杨衍清部长欣慰地指示：与财政部密切配合，尽最大可能对受灾省给予资金支持，救灾资金能早发一小时就不晚发一小时。

　　在汇报会上，民政部救灾救济司副司长邹铭对全国范围内的水情预期作出了判断：短期，淮河中游不排除出现1991年大水灾的可能性；中期需关注位于长江、淮河分水岭的河南南部和湖北北部；长期需要关注雨季早于往年的东北三省。

　　7月7日晚18时，正在值班的救灾处闫志壮处长向记者通报了淮河流域各受灾省的最新灾情。据了解，安徽省灾情最重，截至7月6日直接经济损失已达48.1亿元；全省受灾人口已达2132万人，成灾人口1416.1万人；被困人口115.1万人，死亡9人，伤病5371人；紧急转移人口37.8万人。江苏其次，截至7月6日直接经济损失达21.1亿元；全省受灾人口1348万人，成灾人口817万人；被困人口8.2万人，死亡2人；紧急转移6.1万人……

　　闫处长表示，目前民政部已会同财政部向安徽下拨中央救灾应急资金3700万元，向安徽、江苏两地分别调拨救灾帐篷9000和2000顶。

　　立法的“绝好时机”

　　“就我所知，我国与灾害管理相关的几个部委——水利部、地震局等，都在筹划出台相关的灾害应急条例或法规。”国家行政学院杜钢建教授近日透露。

　　地震、传染病、水灾，接踵而至的重大灾害在2003年上半年，让中国的民众和政府对几个并不新鲜的名词——“紧急状态”、“应急条例”、“公共危机管理”——有了前所未有的认识。

　　而在灾害管理中专司救助之职的民政部，也认为到了填补灾害救助法律空白的“绝好时机”。“建国以来，我国在救灾管理上其实基本处于无法可依状态”，2003年7月4日上午，在民政部《救灾法》(暂命名)起草小组启动会上，民政部救灾救济司副司长邹铭说：“至今还没有以人大立法或国务院条例形式出台与此相关的任何法律，现存的都是部长令、国务院或部门的政策性文件。”

　　救灾救济司救灾处处长闫志壮介绍说，截至现在民政部唯一一个与救灾相关的法规是以部长令形式出台的《救灾捐赠管理办法》。而民政部正在草拟的《灾民救助条例》和《社会捐赠条例》从内容上看，还是沿袭了原先“轻灾重救济”——即“重灾中救助和灾后重建，轻灾前预防和应急”的老思路。

　　“从去年开始，我们就已开始考虑救灾机制向应急性转变，提出要制定一个应对突发性自然灾害的专门条例。”闫处长说。

　　其实此前，民政部在此方面也多有努力。据了解，民政部筹划出台《救灾法》长达10多年，筹划《社会救灾法》达2年多，至今未果。

　　“难度很大”的原因有三——

　　首先是财政问题。“即使按照‘一人一天一斤粮(贸易粮而非原粮)’这样低的标准，我们的财力都保证不了。”此外，对于受灾倒塌的房屋，国家原先的标准是一间中央财政补偿65元，去年增加到300元／间。而根据民政部在全国的调查，农民盖一间12～15平方米的房屋平均要花4000元。“其间差额非常大，技术标准很难统一和公布”。

　　其次是机制。1993年之后，我国提出救灾工作的管理遵循“分级负责制”，但“原则是有，具体执行标准却不明”。比如，“是倒塌5万间房中央就应掏钱，还是倒3万间房中央掏钱”？另外，还存在“核实的问题”，即中央如何核实地方所报损害属实。机制的缺实为利益博弈留下了空间。

　　最后是因为“涉及部门过多”，如《救灾法》，相关部门多达40多个。

　　邹司长说，我国现有的《防洪法》、《抗震减灾法》等专业的灾害救助法，规范的原则是“见物不见人”，是对降雨量、地震等致害因素的管理。而民政部《救灾法》的宗旨将是对“灾害后果”的管理，强调“以人为本”，救灾职能从灾后向灾前、灾中延伸。

　　任民政部此次《救灾法》起草小组组长的国家行政学院杜钢建教授透露，考虑到目前在人大立法程序中“排队等候”的提案众多，以人大立法形式出台《救灾法》可能颇有难度，故起草小组第一次会议达成的共识是：8月初拿出两套并行方案，一为《救灾法》，将对所有需要涉及人员救助的重大灾害救济的全过程进行规范，争取纳入人大立法；二为《灾害应急条例》，仅对灾害发生的应急过程进行规范，争取纳入国务院立法程序。

　　紧急状态法“暂不出台”

　　SARS以来，学界关于制定与应对突发灾害紧密相关的《紧急状态法》的呼声再次高涨。

　　对此已有10年研究历史的人民大学政策科学研究中心的吕景胜教授解释说，一般来讲，可能导致紧急状态的突发事件有4类：重大突发性自然灾害、重大突发性工业事故及灾难性事故、重大突发性社会骚乱及事故、重大突发性政治危机。

　　吕教授介绍说，美国在1976年就制定了《紧急状态法》，而印度、德国、日本、法国等，则在宪法中规定了紧急状态制度。此外，美国和日本还制定有大量专门应对突发性重大自然灾害的紧急法规，如美国1950年的《灾害救助法》、1977年的《地震灾害减轻法》，日本1947年的《灾害救助法》和1961年的《灾害对策基本法》。

　　在我国，与紧急状态相关的法律已有《国防法》、《防空法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《核事故条例》以及在今年5月经20多天高速出台的《突发性公共卫生事件应急条例》等。“但这些法律法规多对单一领域或行业进行规范，”吕景胜表示，“而紧急状态种类的开放性及多变性决定了不可能在类似于SARS这样的新型紧急状态发生之后立法，故应总结各种紧急状态治理的共同规律，及早制定一部统一的《紧急状态法》”。

　　20世纪90年代初期的“国际减灾十年”活动中，学界开始发出制定统一的减灾基本法或紧急状态法之倡议。“但此议案历经十年因未受重视而未提上议程。”吕教授说。

　　对全国人大和国务院立法规划有所了解的杜钢建教授表示：“暂时将不会出台统一的《紧急状态法》，大体思路还是鼓励相关部委或机构自行完善各自领域的应急机制或法规。”

　　虽则如此，SARS还是推动中国政府在公共危机应急机制上寻求国际互助迈出了可喜的一步。

　　民政部救灾救济司副司长邹铭透露，上海合作组织成员内部的《紧急救灾协定》以及与此相关的双边协议正在紧锣密鼓地交换意见，有望在今年9月的上海合作组织峰会上由温家宝总理与各成员国首脑签署。此后，民政部将着力推进与越南、老挝、缅甸等周边国家签订类似协定。

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