在刚刚召开的党的十六届三中全会上，“中央政治局向中央委员会报告工作”被列为首项议程。这是新一届党中央领导集体带头推进党内民主的一项重大举措。与此同时，人们注意到，在基层，探索党内民主实现形式的各种努力也在加速进行，其中最引人注目的是党代会常任制试点。党代会常任制，将对党内民主建设产生何种影响？目前进展情况如何？其改革前景又将怎样？长期以来潜心于制度建党研究的知名学者李永忠接受了本刊记者的专访。

　　推进党内民主的制度性保障

　　记者：扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，是党的十六大确定的一项重大政治任务。这一改革试点对于推进党内民主有何意义？

　　李永忠：党的十六大报告提出：“党内民主是党的生命。”也就是说，没有党内的民主，党的生命就要停止。如果党内民主不充分，党的生命也就不充分。如果党内民主不能健康发展，党的生命也就难以延续。把党内民主提到党的生命的高度来认识，这在党的重要文献中还是第一次。

　　党代会常任制，对于推进党内民主具有十分重要的意义。我们不应仅仅将其看做是党内民主的实现形式，更应将其看做是实现党内民主的重要制度保障。党的十六大，将制度建设确立为党的五大建设之一。这意味着，我们党的生机和活力，不仅取决于理论上的与时俱进，还取决于制度上的科学设计。发展党内民主，强化党内监督，必须以制度建设为基础，以科学配置权力为关键，才是稳定并牢靠的。

　　十六大提出扩大党代会常任制的试点，就是要使市、县党代会成为充分有效的同级党的最高决策机关和最高监督机关，市、县党委每年必须向它报告工作。这有利于广大党员代表充分行使其党内民主权利，也为他们对党的领导机关和领导干部实施监督提供可靠的制度途径和有利条件，同时也有利于提高地方党委的决策的民主性、科学性和权威性，提高其领导水平和执政水平。

　　记者：从党的八大提出推行党代会常任制以来，40多年过去了，却还停留于市、县试点层面。这是不是说，实行这一制度还存在理论上的障碍？

　　李永忠：应该说没有什么理论障碍。80年前，列宁就曾指出：“我们应当走完这条已经走上的道路，把中央全会完全变成党的最高代表会议。”40多年前，按照毛泽东的想法，是想让常任制的党代会成为“党的国会”。邓小平在八大修改党章的报告中就代表中央明确提出，要进行“一项根本的改革”，把党的中央、省、县代表大会“都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”，使之“成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。

　　由此可见，毛泽东、邓小平都已经认识到，为巩固我们党长期执政地位，防止“党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”现象的出现，必须在党委内部“强调必要的分权”，必须改革“议行合一”的党委领导体制，使党代会成为党的权力机关、决策机关、监督机关。因此，扩大党代会常任制的试点范围，加大其改革力度，顺理成章地成为理论创新和制度创新的重点，从而也成为推进政治体制改革的关键。

　　改革试点的最新进展

　　记 者：据我所知，十几年来，我们一直在进行党代会常任制试点工作，进展如何？

　　李永忠：早在1956年党的八大上，就做出决定，在中央、省、县三级实行党代会常任制，每年开会一次。但中间因种种原因中断了。1988年底，经中组部同意，浙江省台州市椒江区（县级）、绍兴市（地级）先后开始党代会常任制试点。此后，黑龙江、山西、河北、湖南等省也相继进行了试点。但是，十六大前，全国首批12个试点中，有7个试点已经停止。在十六大精神的鼓舞下，各地又涌现出一些新的试点单位。

　　记 者：听说您今年曾专门赴四川对党代会常任制试点进行了调研，您能谈谈试点的最近进展情况吗？

　　李永忠：好的。今年3月，我在雅安市委常委、组织部长张锦明同志的陪同下，对雅安市雨城区和荥经县的党代会常任制试点工作进行了调研。我认为他们的试点工作开展得不错，关键是突出地抓了代表选举、代表大会、代表日常行权三个重要环节。

　　通过党内民主选举，完成党员同党代表之间的权力授受程序，是实行党代会常任制的前提和基础。为此，他们设计了“自愿报名”和“竞争承诺”两个必经环节，并确定了全县“党代表选举日”。两个必经环节的实施，调动了不少党员的参选积极性，使党代表和党代会获得了政治学意义上的合法性。雨城区和荥经县报名参选的党员，占到了党员总数的12%和13%。如此高涨的参选热情和高达30%以上的大比例差额选举，实为罕见。

　　在党代表日常行权中，他们通过制订《党代会常任制工作试行办法》（草案），赋予党代表以具体职权，包括对区县委贯彻上级精神和本级党代会决议事项的实施情况进行监督，对区县委、区县纪委领导班子、基层党组织及其工作人员进行监督，对拟任县级领导和科级干部进行推荐和信任度测评等。为此增设了一个科级部门———党代表联络办公室。

　　记 者：从实践来看，党代会常任制的效果怎样呢？

　　李永忠：我觉得，可用“作用积极、效果明显”来概括。在实现组织意图的同时，党内民主也得到了发展。雨城区82个选区全部采用了直选。通过党内民主选举特别是基层民主直选，党代表的产生方式开始改变，被选举人开始注意通过承诺演讲去争取民意，选举人也开始重视通过投票去行使自己选择的权利，党代表向党员负责的意识也得到了增强。当过两届党代表的柴有兆说：“上次是组织安排的，举举手，画个圈，就完事了。这次最大的不同，是有一种得向选你的人负责的感觉。”

　　党代会常任制仍需突破

　　记 者：目前，试点中还有哪些值得改进的地方呢？

　　李永忠：不少基层的领导和群众对试点中存在的问题都已有所认识。归结起来，就是四大问题：

　　一是党代表角色局部错位。过去几年才开一次党代会，党代表普遍缺乏当好代表的实践经验，很多候选人对党代表的职责定位十分模糊，不知当了党代表应该干什么。

　　二是党代表中领导干部的比重偏高。不少党员认为领导干部不得高于70%的比例仍然偏高。

　　三是党代会与人代会的议案内容雷同。雨城区、荥经县党代会分别收到议案32件和41件，其中涉及党的自身建设的只占议案总数的31%和14%，其余议案多为经济和社会事务方面的内容。

　　四是试点目前还停留于党代表常任制层面。全国所有试点都停留于每年一次会议的形式层面，最多对党代表个人的行权略有尝试，而还没有向党代会常设机关的行权层面发展。

　　记 者：改革试点中存在的这些问题，是不是也是导致过去不少试点无疾而终的一个原因呢？

　　李永忠：应该说是其中一个重要原因。全国首批12个党代会常任制试点搞了14年，成效不大，都有一个共性问题，就是陷入了一种可能突破却未能突破的境地。也就是说，在涉及科学分解党委权力，改革“议行合一”领导体制，改变现行党内权力运行机制方面，没有实质性的进展。结果，试点的改革因失去动力而停滞不前，因缺乏方向而流于形式，从而也因党员干部群众对其没有了兴趣而自行中止。

　　当然，我们应该看到，今天推行党代会常任制，与以往有着很大的不同，特别是在推进改革的政治经济环境方面，更是如此。我在基层调研中也能感受到，干部群众要求政治体制改革的愿望很迫切，发展党内民主的呼声渐高，其参与民主的能力也在逐渐增强。四川省党代会常任制试点搞得比较顺利，就与这些年该省大规模实行村党支书“公推直选”、乡镇党政正副职“公推公选”、一般干部“零起点竞争”分不开的。

　　记者：当前人们越来越深地感受到，中国的改革已进入“深水区”，牵一发而动全身，在政治体制改革方面尤其明显。那么，党代会常任制试点工作要取得新进展，应在制度层面有何突破呢？

　　李永忠：要明确，发展党内民主不能仅停留于教育层面，而应通过体制机制创新，使广大党员在党内民主的实践中学会民主，并通过党内制度改革去巩固和发展党内民主，增强党的生命，从而对人民民主起到“重要的示范和带动作用”。

　　最重要的是，党代会常任制应以建立党的常设权力机关为目标，而不是仅停留在建立一个党内民意机构的层面上。应在现有的党内权力架构内，让党代会常任制直接与党的全委会对接，成为党的常设权力机关；党的常委会成为党的执行机关并更名为执委会或书记处；党的纪委会成为党的监督机关。执委会与纪委会共同向党的全委会负责，党的三个委员会共同向党代会报告工作。（记者/薛凯）（来源：《半月谈》内部版）