《瞭望东方》记者胡奎、姜抒／北京报道

　　今年的信访浪潮，是多年来改革与发展矛盾积压的后果，对于致力革新的新领导人来说，既是巨大的挑战，也蕴藏着推进政治改革的难得机遇

　　2003年冬天的北京比往年气温要低得多。从未在北方过过冬的浙江缙云县新碧镇下小溪村农民方卫强，首次站在凛冽的首都北京街头，感到从来没有过的寒冷与害怕。

　　一场突如其来的变故，将方卫强和他的一些乡亲逼向"逃亡"之路。今年初，缙云县政府一纸号令，新碧镇的4000亩良田即被征用为工业开发区用地，在村民们毫不知情的情况下，各村村党支部书记和村委会主任们在两天里陆续签了字。村民们的抗议随之而来。方卫强说，在他们两次进京上访，取得国土资源部等要求取消征地令的批示后，当地征地行为不仅没有停止，反而加快推进。11月24日，来自好几个村的1000多位村民与600多名武警、联防队员、民兵和干部发生了冲撞，"30多位村民被打伤，但警方人员受伤的可能更多"。之后，方卫强被按上"聚众闹事"的罪名，遭到搜捕，他逃到了北京，并继续上访。

　　在方卫强逃走后的第二天，他的从未参加过上访活动的父亲和刚刚从外面做生意回家的两个弟弟被抓到镇派出所，两个弟弟在遭到暴打后被放回家，父亲则被关押起来，连续5天不让睡觉，公安要求他承认跟儿子一起"聚众闹事"，或"让你儿子回来自首"。许多村民都像方卫强这样四出逃亡。方卫强在电话中被村里人告知，县公安局为了早日抓到他，成立了专案组，"迟早要弄死他"；下小溪村的支书扬言，要抓满200人为止。

　　信访“寒流”

　　来自全国各地的上访大军，在首都北京汇成一道道强劲的"寒流"，每天流动在全国人大常委会办公厅信访局、国家信访局、中纪委、国土资源部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院等权威部门之间，刺激着出没这些高墙大院的人们的眼睛。对于各大机关的卫兵来说，一些上访者凄惨的形象和无助的面孔，已不新鲜。但2003年7月份以来出现的信访高潮，却是机关里的人多年未见的。

　　在经历过3次上访后，连方卫强自已都承认，他的不堪经历在众多的上访者当中，只能算是很普通的一例。全国人大常委会办公厅信访局的一位搞了十几年信访工作的副局长，指着门前聚集的上访者，不无感慨地告诉《瞭望东方》记者：这些上访者当中的新闻源，足够你做几年的！

　　据《瞭望东方》拿到的一份权威官方资料，仅从今年7月1日到8月20日短短不到两个月的时间，到北京市委门前上访的就达1.9万人次，群体上访达347批;到中纪委门前上访的人员达1万多人次，群体上访453批，平均每天达100多人，最多一天达到152人，创改革开放以来的历史新高。

　　在这些上访案件中，40%是反映公检法机关问题的，33%和政府行政工作有关，13%反映单位腐败，11%是受到不公正待遇的，还有3%的人被认为"属于精神错乱"。全国人大常委会办公厅信访局提供给《瞭望东方》的统计数据显示:从今年1月1日到11月26日为止，共收到上访信件52852封，比去年同期增长了近五分之一；其中新信33369封，重信19483。在同一时间段，来全国人大信访接待室上访总件数为17063件，比去年同期增长了近三分之一。

　　另据官方人士披露，第一季度全国31个省、自治区、直辖市县以上三级党政机关共受理群众来信来访量比去年同期增加6.5%。其中接待群众集体访批次、人次，同比分别上升9.9%和5.1%。第二季度，受非典疫情影响，各地信访量有所下降。但随着非典疫情的解除，各地信访量又迅速回升。6月25日(世界卫生组织宣布北京"双解除")至9月30日，国家信访局接待群众来访批次、人次，同比分别上升67.3%和58.4%。其他地区群众来访特别是群众集体访上升趋势也很明显。

　　国家信访局周占顺局长11月在接受新华社《半月谈》采访时，公开承认"今年以来，群众信访总量仍呈现上升趋势"。周占顺特别指出，近期以来，群众集体访、重复访和群众赴京访上升幅度大，人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在一些地方和行业引起连锁反应，严重影响首都北京和局部地区的社会稳定。

　　在此次访谈中，周占顺提出了引人注目的4个"80%":在当前群众信访特别是集体访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题;80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的;80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。

　　曾在进京信访排行榜列第一的辽宁省有关高官对外坦承，该省进京上访者90%以上是有理上访，上访者中年龄最大的82岁，上访时间最长的达三四十年，95%是老上访户，上访案件中有三分之二为涉及司法机关的案件。

　　对于周占顺的4个"80%"，全国人大常委会办公厅信访局局长狄济洪告诉《瞭望东方》表示"基本同意这种表达"。他并指出，就重复上访率和群体上访率来说，全国人大常委会办公厅信访局的统计数字要比国家信访局的高得多，"信访工作的严峻性可见一斑"。

　　舆论界人士还认为，作为国家信访局的局长，周占顺的表态显示了新一届政府对信访工作非同往常的重视，他首次旗帜鲜明地提出"多数上访者有理"这一基本事实。在以往，信访话题是属于绝对敏感范围。一些地方官员长期习惯以打压的方式对待上访者，有的地方甚至打出"严厉打击越级上访"的标语。

　　胡锦涛对信访问题作批示

　　分析人士认为，忽然到来的非典疫情，使得一些上访案件积压下来，是造成7月份以后信访量反弹的原因之一。不少人认为，胡锦涛、温家宝等领导人在处理非典疫情期间，所展示的亲民形象和新政作风，提升了全国民众对于改革的寄望和政治预期。

　　在永定河畔被寒气笼罩的信访村、在游泳池8号国家信访局门前、在前门大街全国人大常委会办公厅信访局门口，许多接受《瞭望东方》采访的上访者，无论是满头银发被北风肆意吹刮的老者，还是面容焦暗、衣裳褴褛的妇女，竟然大都能复述出胡锦涛总书记有关"执政为民"、"三个代表"、"权为民所用、情为民所系、利为民所谋"、"群众利益无小事"等的讲话。有上访者甚至从口袋里掏出皱巴巴的报纸，向记者朗读胡锦涛的"七一"讲话："实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益，是'三个代表'重要思想的根本出发点和落脚点。"

　　“这些让我们心里听着暖呼呼的。”他们说，目光看上去迷茫而又执著。

　　全国各地汇集而来的民意期待，每天都在刺激着中南海的神经。分析人士认为，国家信访局长周占顺的"大胆"讲话，不是没有"来头"的。

　　据悉，今年4月14日至7月21日，胡锦涛、温家宝、曾庆红等中央领导人对做好当前信访工作、减少群众"重复来访"和"集体来访"问题作了一系列重要批示。一时间，信访成为国家各权力部门的头等大事之一。国家信访局先后于8月至9月间召开两次会议，探讨如何遏止重复上访事件和群体上访事件的发生。全国政协常委会在11月20日首次就信访工作召开专题研究会议。遭信访投诉较多的公安部，也在8月召开电视电话会议，提出要在全国公安机关组织开展对信访举报积压件的集中清理工作。

　　《瞭望东方》还了解到，中央领导人指出，政府今后的一个重心工作，就是及时化解社会矛盾，依法解决好群众反映最强烈的问题和诉求，在实践中体现出执政为民，维护社会稳定。

　　多年来群众强烈反映的问题，社会上多种抗争呼声和活动，再次对政府敲响警钟:危机就在面前！新一届中央政府要求各级官员们"增强忧患意识，确立社会危机感"，对信访问题"确立正确、科学、认真的态度"。

　　中南海的这些信息，通过各种途径传达到社会各界，使一些"老上访"们升腾起热望。

　　“比非典更严峻的考验”

　　权威人士将上访者反映的问题归纳为以下8个方面：

　　一是企业改制、劳动及社会保障问题。其中，拖欠在职和离退休人员工资、职工下岗失业后再就业困难、基本医疗无保障、社保基金不到位等，是集体上访中反映较为突出的问题。

　　二是"三农"问题，即农民、农村和农业问题。主要是反映一些地方农村税费改革政策落实不到位，农民负担没有明显减轻;一些村组财务管理混乱、村委会换届选举不规范；一些地方违规征占买卖土地，补偿标准较低且被层层截留克扣，失地农民得不到妥善安置;乡村基层干部作风粗暴，干群之间矛盾突出。

　　三是涉法涉诉问题。主要是各类纠纷、不服法院判决等。这类问题积案较多，重复来信来访量大，长期滞留上访的人多，已成为长期困扰各级信访部门的主要问题之一。

　　四是城镇拆迁安置问题。主要是反映在城镇建设、拆迁等工作中不严格依法办事，补偿和安置不合理，拆迁户不能及时回迁，房地产开发不规范等问题。

　　五是反映干部作风不正和违法乱纪问题。

　　六是基层机构改革中的问题。主要反映一些地方借机构改革增加编制、增添副职，或借竞争上岗收受好处、安排亲友，以及精简分流搞一刀切等问题。

　　七是环境污染问题。搞建设急功近利，破坏了生态环境。

　　八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。近期此方面人员信访活动较为频繁。

　　全国人大常委会一位不愿透露姓名的法学专家在分析这些严峻形势时说，"在信访面前，人人都是无助的。"他举了一个例子，一个法官被不合理地撤职，可是这个法官却不知道上哪儿告状。

　　分析人士认为，新一届中央领导人清醒认识到，今天的上访潮，在很大程度上是源于多年来中国社会系统性和结构性矛盾的积累。在GDP快速增长的背后，是社会不稳定因素的积累和扩散。

　　国情专家胡鞍钢等人早在1999年就发出严重警告，称中国将再次进入社会不稳定时期，其突出表现为：世界上最大规模的经济结构调整；世界上最大规模的"下岗洪水"和"失业洪水"；世界上最显著的城乡差距和地区差距；世界上基尼系数增长最快的国家之一;世界最大范围的生态环境破坏。

　　来自中共中央党校等权威单位的调查表明，党内中高级干部一致认为，目前是中国腐败十分严重的时期。全国人大常委会办公厅信访局局长狄济洪对《瞭望东方》表示，一些群众越级集体上访迟迟得不到解决的背后，往往存在着腐败问题。来自官方的数据还表明，近几年来中国城镇居民正出现"富者愈富、贫者愈贫"的现象。中国社会科学院等权威机构的调查显示，近年来对自身状况不满意的城镇人口比例在22%-45%之间，其中非常不满意者比例为7%-8%，大约在3200万-3600万人之间。

　　胡鞍钢在他的国情报告中说，最近六七年的改革开放已越来越像一场"零和博弈"：在少数人暴富的同时，一些社会群体第一次变成了绝对意义上的"输家"。

　　化民意挑战为改革机遇

　　在众多的上访大军中，安徽省池州市青阳县蓉城镇农民朱正亮和福建人张理积是醒目的两位。他们都选择以在天安门广场自焚这种激烈的方式，试图引起各界的关注。朱正亮的代价是浑身烧伤20%后被扑灭送往医院，接着当地政府专门进京把他接回去，并上门去解决问题。张理积自焚未遂，被北京市法院以妨碍公共秩序罪，判了6年徒刑。

　　从全国人大常委会办公厅信访局对"信访目的"统计看，"求决"(22469件)和"申诉"(30419件)占主要比率，分别占总数的三成和四成。"求决"主要指政府的行政工作问题、劳动和社会保障问题、农村问题、民事问题；"申诉"问题包括不服刑事判决、不服民事判决、不服经济判决、不服行政判决、不服强制措施以及对诉讼和程序、国家赔偿和执行的不满等。分析人士认为，前者反映的是基层政权服务供给的缺失，基层党政部门在某种程度上缺乏吸纳、解决问题的能力;后者则是因为法制不完善。

　　与庞大的群众信访量相比，信访立案数只是一个相当小的数字，其概率被认为与彩票中奖率差不多。而由于信访机构缺乏对职能部门的约束力，大部分信访事项被无形地消化掉了，许多信件批转到有关部门就石沉大海了，这是造成重复上访的一个重要原因。

　　全国人大常委会办公厅信访局一位副局长认为，目前越来越多的上访案件，使得信访部门有限的权力、效率与老百姓获得救济的愿望之间存在很大的矛盾，再加上信访工作带有明显的人治色彩，单靠它自身的作用，根本无法解决今天错综复杂的社会矛盾。

　　这位副局长指出，处于权力系统之间枢纽地位的人大，有着充分的理由来介入信访领域。他认为，人大应与各级政府、法院、检察院之间建立信访联系网，共同寻求解决问题的方式方法。今天出现的信访高潮，其根本原因是人大作为法定最高民意机关，职能发挥不充分，无法对势力过于强大的政府及公检法部门起到应有的监督和纠偏作用。

　　据介绍，国家信访局计划在近期内调整各司室的职能，主要突出的是加强督查、督办和立法调研工作，改进工作作风和方式方法，提高工作效率，使信访工作向法治化迈进。

　　分析人士认为，信访制度，作为中国最基本的民意表达制度，在新中国成立后的历史上发挥过一定的作用。现在涌现的信访高潮表明，这一民意管道堵塞程度严重，它呼唤新领导人从国家制度建设的宏观和深层，推进民意的社会与政治管道的重塑。

　　事实上，随着中央高层的重视，许多地方和部门已开始就化解信访难题采取切实行动：

　　河北省政法委宣布，从今年8月开始，对2002年1月至2003年8月受理的信访案件进行了全面清理，并在年底之前全部办结。

　　河南省人大常委会日前宣布，对漠视人大督办信访案件行为，严重时要对责任人进行免职处理，省人大常委会所任命的"一府两院"组成人员和法律职务人员办理人大督办的信访案件情况，将是人大常委会行使任免权的重要依据。

　　9月，"信访大省"辽宁在与河北交界处的绥中县成立万家接访站，对全省各地从北京接回的上访人员，就地接访，就地提出处理意见，就地解决问题。由于真正解决了一些问题，万家接访站一时名声大震，许多上访者慕名前往。该站运行2个月后，辽宁省从在全国信访排名第一，降至10月底的第15位。

　　辽宁省政府副秘书长贾德茂对媒体坦言:过去我们在信访工作中欠账过多，许多看起来很小的问题，拖延久了就变成了无法解决的信访积案，如果当初给予妥善解决，成本要比现在小得多。因此，现在我们对上访群众绝不能再一送了之、一接了之了。

　　专家们认为,今天汹涌的信访浪潮，对于致力革新的领导人来说，既是巨大的挑战,也蕴藏着推进政治改革的巨大机遇:能否顺应民意需要,一方面通过加大对具体上访案的处理力度,一件件做到"让人民满意"，进一步加强和巩固民意支持;另一方面从根本上落实全面、协调、可持续发展的战略，紧紧抓住发展是执政兴国的第一要务这个要点，同时寻求推进社会民主和法治的策略，通过对国家政治结构的梳理，从长效上建立起纾缓社会矛盾的通道。

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