吴江说，现行考核标准造成了各级干部的工作 都围绕着领导的注意力，而对老百姓的注意力无动于衷
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　　撰稿／曲力秋(本刊驻北京特约记者)

　　1月7日，北京市几位从事公共政策研究的专家学者同时收到了来自北京市政府研究室的邀请，其大意是，根据王岐山同志的指示，我室正在研究、制定群众评价政府部门工作的有关方案，特邀有关专家出谋划策。

　　就在北京市政策研究室加紧研究制定群众评价政府部门工作方案的同时，由国家行政学院牵头的《公共管理部门的绩效评估和领导人员素质评估》课题以及由中组部研究室开展的同类课题也在积极的进行之中。

　　与此同时，一些地方在对干部考核方面所做的大胆尝试也悄然兴起：曾轰动全国的南京万人评议领导干部已经进行了两年，据中共江苏省委书记李源潮说，通过群众的意见，罢免不称职的干部获得了成功，今后还将适时做下去，同时还要使用公示制，发现领导干部8小时之外的问题。

　　一位分析人士指出，已经有越来越多的迹象表明，一种全新的政绩观和对干部考核的标准正在形成和推广过程之中。

　　政绩观的是与非

　　在中国共产党的历史上，对干部的培养教育乃至考核历来受到高度重视，但具体标准和方法却因时而异：战争年代党对干部的考核标准以战绩为主，“大跃进”年代则看谁放的卫星最高，“文革”时期，能否积极地投入到阶级斗争当中去是考核干部的最高标准……可以这样认为，对干部考核标准的变化反映的是每个时期党和政府工作重点的转移。

　　国家行政学院领导人考试测评研究中心主任吴江介绍，在建国后相当长的一段时期里，我们对干部的选拔、任用和考核主要强调德才兼备。由于这一标准更多地着眼于干部本身的素质，而在实际工作中，并不是一个干部具备了好的品德和才能就能够做出成绩的，因此，它显得空泛和缺少具体的衡量标准。

　　真正为干部的选拔和考核标准赋予了具体内容的，是1989年春夏之交那场政治风波后，邓小平同志在对中央领导干部的讲话中提出的“要让那些坚持改革开放路线并有政绩的人进入新的领导机构，要让人民感到满意”。这段话为后来选拔和考核干部的标准定下了基调，即今后在选拔和考核干部时要遵循这样三个标准，第一拥护改革开放路线，第二要让人民满意，第三政绩突出。吴江说，我们党注重和强调干部要有政绩就是从这一时期开始的。

　　十多年过去了，较之过去那种空泛、模糊的干部考核标准，强调干部必须有突出政绩的目标导向在推动、促进了一大批干部做出了实实在在的政绩外，它所带来的负面作用也是显而易见的：弄虚作假、决策失误、劳民伤财，甚至为贪污渎职的人提供了机会。

　　中央党校著名党建专家叶笃初教授认为，在这种情况下，在党内干部中对自己的政绩观进行清理，是正常的，也是必要的。

　　“我们党有这样一个传统，每过一段时间就会对自己的错误进行清理和纠正，一个有生命力的党一定会不断地对自己的错误进行清理。”

　　叶笃初认为，可以把2003年11月底结束的中央经济工作会议视为新一轮政绩观提出的开始。在这次会议中，对各级领导干部提出了这样的要求，坚持立党为公执政为民，树立正确的政绩观。忠实实践党的宗旨，权为民所用，情为民所系，利为民所谋，坚持讲真话、办实事、求实效。

　　这之后的12月24-25日举行的全国农村工作会议又提出，从今年起，要把对农民工的培训列入政府官员的考核标准。各地要建立农民工培训工作部际联席会议制度，研究解决农民工培训工作中的重大问题，编制培训计划，落实扶持政策，统筹规划、综合协调农民工培训工作。各级政府要将农民工培训列入年度工作考核内容，实行目标管理。要结合本地实际制定实施计划，确定各阶段的目标、任务和工作进度，明确各有关部门的工作职责，细化政策措施。

　　叶笃初说，如果把中央经济工作会议提出的关于政绩观的新精神与即将公布的《党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》结合在一起，可以得出这样一个结论，一种全新的政绩观和对干部考核的标准正在形成和推广过程之中，而中央农村工作会议提出的把对农民工的培训列为各级政府官员的考核标准，不过是结合农业部门的具体情况把中央经济工作会议提出的新的政绩观具体落实到实处而已。

　　叶笃初进一步解释道，这一全新政绩观提出的舆论准备，早在十六大和十六大后掀起的“三个代表”学习高潮过程中就已经开始。在胡锦涛总书记的“七一讲话”和后来的“九三讲话”中，多次强调了各级干部要树立正确的世界观、人生观、价值观、地位观、权力观和利益观。正是这“六观”的提出，为正在形成的新一轮政绩观打下了坚实的思想基础。

　　模糊的评价机制

　　对政府官员政绩的衡量是一个世界性的难题，它的困难之处在于，公共管理部门的绩效很难量化，而且政府部门或公共管理部门的目标往往是多重而不是单一的。

　　吴江认为，对政府部门绩效的衡量往往与它的定位与职能连结在一起。而中国目前由于经济正处于转轨、社会正处于转型之中，因此政府的职能也处于转变的过程当中，在这种情况下，如果按照政府原来的职能考核干部的政绩显然有一种捉襟见肘之感。

　　1994年，时任国务院副总理的李岚清给当时的中共中央总书记江泽民写了一封信，信中提出怎样才能科学地鉴定一个干部的政绩，他以省长和部长为例，说现在在考核省长的政绩时主要是看他所在的省的GDP指标，但完全看GDP指标行不行？财政收入很重要，但是不是有了财政收入就什么都好？很多亏损企业没有人管。

　　江泽民看了这封信后说，这个问题很关键、很重要，需要专门研究，然后把这封信批到中组部。中组部研究室接下了这个任务。从1994年到1996年，中组部出台了一个“县级党政领导班子政绩考核办法及考评标准体系”。

　　据吴江介绍，这个考评标准体系共分三大类十八个指标体系。

　　据悉，中组部当时征求了很多省长和部长们的意见，他们认为，考评的依据还是应该紧紧围绕着执政党和政府的职能来设定。在这种情况下，中组部研究室的研究人员设立了三大类的指标体系，一是经济发展指标，二是社会发展指标，三是精神文明建设和党的建设的指标。”

　　1996年，中央正式颁布了这个指标体系，并在全国部分县市试点。

　　经过一段时间的实践后，吴江说，这套指标体系的某些缺陷或不适应形势的地方明显地暴露出来：第一是它过于偏重经济发展的内容，第二在于，它是按照全能政府设计出的一套指标体系。

　　“譬如这套指标体系中设立了企业应该减亏多少，你这个地方的投资额应该多少等指标，政府怎么能管这么多呢？企业亏损是正常的，政府的职能是为企业的发展创造良好的环境，而不是直接干预企业的经营行为。”

　　吴江认为我国现行的对干部政绩的评价机制十分模糊，具有很大的随意性，常常是上一级领导一张口就把某项工作作为对下级干部考核的重要内容。

　　“最典型的是一票否决权，譬如计划生育一票否决权，社会综合治理一票否决权，党的建设领导班子一票否决权……所谓一票否决就是你其他事情干得再好，这件事情没干好就都不算数了。”

　　吴江认为，我们现在对干部的考核标准，说到底是没有解决以谁为本的问题，各级干部的所有工作都是围绕着领导人的注意力，往往是上级领导重视什么就在什么问题上下功夫，而对老百姓的注意力却无动于衷。

　　吴江由此认定，建立一套科学的干部绩效评估指标体系已迫在眉睫。

　　中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英认为：我国现行干部考核标准中的最大问题是没有实现法制化。如果不能从根本上解决依法行政的问题，就必然会出现数不清的干部考核标准。

　　在一个成熟的法制社会，党国英说，连财政预算也被作为法律，官员的“自由度”很小，他们搞腐败的可能性也大受限制。

　　党国英认为，应该强调立法机关的政绩，行政官员只是依法行政。现在只讲行政官员的“政绩”，给他们太多的责任和权力，这样就容易产生权力的滥用。所以，比起“依法行政”这样一个根本标准，其他的标准，都意义不大。

　　考核标准的大方向

　　叶笃初认为，对干部的考核是个大范畴，它除了包括上级考核、群众评价和社会公认等内容外，考核本身还应该被纳入到统一的监督范围之内。而正在形成的对干部考核标准，对干部政绩的考核将提前到过程中进行，也就是说当一个干部开始判断、决策和实施某一计划之时，这种考核就已经开始了。

　　中国是世界上行政成本最高的国家之一，其原因就在于很多干部在实施一些政策的时候不讲成本，一味追求结果，其结果是劳民伤财、浪费惊人。今后对官员政绩的考核不仅仅要看结果，还要看在这些政绩的实现过程中是不是最大限度地降低了各方面的成本，是不是给老百姓带来了麻烦，是不是讲实话、办实事、求实效……

　　除此之外，叶笃初说，新的考核标准还具有这样几个特点：考核的基本标准是为民、务实、清廉；考核的结果要被群众公认，人民公认，不能以少数人的评价为根据；考核过程要实际化、具体化，必要的时候要进行一些量化。

　　叶笃初认为，这一全新的干部考核标准无论是在境界、规模还是在实际运作过程中都与以往有很多的不同。它是与学习贯彻“三个代表”的重要思想、同我国经济和社会发展中的重大问题、同人民生产和生活方面迫切需要解决的问题以及同党的建设和干部作风中的突出问题紧密结合在一起的。

　　中国社会科学院一位长期从事公共政策研究的学者认为，随着国家社会和经济的发展，随着党和政府工作重心的转移，一些原来不属于干部考核标准的内容将被列入新的考核标准之中，而一些曾经是干部考核标准的内容因其丧失了应有的作用将被摒弃于新标准之外。

　　这位研究人员列举了这样几项具体的指标：

　　上访人数。如果一个地区的上访人数过多，就意味着这个地方的官员在处理基层矛盾方面没有尽到责任。因为根据国家信访局局长的解释，到北京上访的老百姓中有百分之八十以上的问题是可以在基层解决的。如果这个政绩指标能够确定的话，定会促使很多地方政府在解决基层矛盾方面下大力气。

　　各级官员的廉政程度。该项指标能考察出一个地方的行政主管和党务主管在选拔、任用干部方面是不是尽到了责任，如果某一地方出了太多的贪官，那么即使它的主要领导十分廉洁，也无法弥补他们在监督官员违规方面的失职。

　　劳动就业。如果一个地区的GDP指标很高，而它的劳动就业率很低，仍不能说明官员为这个地方的经济发展做出了实质性的贡献。

　　市场秩序。有些地方的假冒伪劣产品之所以能大行其道，是因为这些地方的政府采取了非常不合理的地方保护主义措施，对一些明显的造假行为进行公然袒护和纵容。

　　除此之外，这位研究人员认为，安全生产责任事故、低收入人群的生活保障以及环境保护等指标都该被纳入到新的干部考核标准之中去。

　　政绩该由谁评？

　　在西方发达国家，对政府官员的考核一直沿用两个评价体系，一个是政府部门的自我评价体系，另一个是社会评价体系。

　　目前中国官员的考核主要是在政府的组织和人事部门中进行的，这种考核虽然不可或缺，但其单一的评价方法也带来了诸多的弊端：偏听偏信、互相吹捧、信息不完整……

　　越来越多的人士认识到，在完善组织、人事部门考核制度的同时，还应该更多、更系统地听取社会的评价。

　　据有关人士介绍，社会评价政府绩效的渠道有三种：一是某一政府所辖范围内的机构以及人民代表、群众的评价，尤其是来自基层的人民代表和群众，他们对政府工作绩效有着切身体会，其评价将更扎实。二是媒体的评价。由于媒体的报道(尤其是批评报道)通常以追求客观、准确为前提，所以如果这种客观准确的特性能够得以延伸的话，那么在考核官员的过程中舆论的监督不可或缺。当然，注重媒体的评价，必须防止人为的“吹捧”。三是社会中介机构特别是调查机构的评价。

　　研究人员认为，这三种渠道收集来的对官员绩效的评估，再加上政府组织和人事部门的评估，能够比较完整地反映社会各方对官员政绩的比较完整的评价。

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