大口岩溶洞内布满形状各异的石钟乳，一条暗河通往山下。奇特的景色带来了财富，也惹来了纠纷。　刘佳荣　摄

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　　这里的617亩土地已经被连州市国土局征用，大口岩风景区——连州地下河就在前方的山头上。据地质学家考察，大约在两亿多年前，大口岩所在地是一片汪洋大海，后来在地壳运动中，海底上升为陆地。第二个地壳稳定期时，这里发生大规模崩塌，从而形成现在的面积达6万平方米的典型喀斯特地貌洞穴。本报记者王海燕

　　一个20年来数易“东家”的地下溶洞，一个难以界定的产权归属，一个至今存在的法律空白

　　连州地下河之争 一场“民诉官”纠纷后的利益博弈

　　1月8日，连州市大洞村村民喜庆般的日子。

　　这一天，他们从连州市国土局手里共拿到200多万元的现金补偿，并被许诺今后50年内全村人每年可享受6万元的利益分成。

　　经过了5年，围绕当地一个著名风景区——连州地下河风景区展开的“官民”纠纷，终于等到了解决的这一天。

　　8日一大早，68岁的村民代表范舜祥天没亮就起了床，先到村子东边喊起了范正才，又到村子西边喊起了范万群，在同样早起的村民的簇拥下，3位村民代表坐最早一班中巴，颠颠簸簸赶往30多公里外的连州市市区。

　　当中巴行驶在雾气弥漫的山岭之间时，范舜祥等3人疲倦的面容有了些许舒缓。尽管对他们来说，这是一笔迟到的补偿。

　　“谁都想咬一口的大肥肉”

　　20年里，随着大口岩景区的日益壮大，围绕大口岩展开的利益争夺让大洞村一天也没有平静过

　　正好是市区的机关单位上班时间，3个村民出现在连州市国土局门口，与大洞村村委会主任范土成和他们聘请的律师会合，来到局长办公室。沉默、等待、一根接一根地抽烟。约两个小时之后，当那张迟来的现金支票出现在眼前时，他们一起站了起来，还是不知道说什么好。

　　如果不是村后石山上的那个大溶洞，位于连州市北面东陂镇的大洞村也许不会经历这么多波折和无奈，但是也不可能获得令邻村人望尘莫及的数百万元集体财产。

　　这个溶洞，就是如今在粤北小有名气的旅游景点“连州地下河”，因从外面看来，它的形状像一只张开的大嘴，当地百姓世世代代都叫它“大口岩”。大口岩一直都是那么不经意地深埋在山头。直到上世纪80年代，大洞村人才认识到它的旅游价值并着手开发，这是大口岩作为一个旅游景区的开端。

　　不过，富有戏剧色彩的是，从那时到现在的20年里，随着大口岩景区的日益壮大，围绕大口岩展开的利益争夺让大洞村一天也没有平静过。

　　最初是大洞村村民，接着是旅游局，然后是市政府，大口岩先后三易“东家”。现在，它又被连州市政府作为一个重要招商引资项目，以2600万元的价格卖给一家企业。

　　“大口岩就像一块大肥肉，谁都想来咬一口。”大洞村的长者范舜祥说。

　　地下河“卖”了2600万

　　相对于地下河新东家即将获得的上亿元利润，村民们认为他们经过艰苦谈判得到的几百万元补偿“不值一提”

　　2002年9月28日，连州市市长梁志强在地下河经营权转让协议上签下了自己的名字。这意味着此后50年地下河将不再属于大洞村村民。

　　这份协议规定，买家——清远市爱地旅游有限公司向连州市人民政府支付人民币2600万元，取得地下河景区50年的独家经营权，50年经营期限届满后，景区所有基础设施及其他旅游配套设施将完好移交给连州。

　　“连州穷，每年本级财政收入总共才8000万元，不可能拿得出钱来，但又不能看着这么好的旅游资源白白浪费，必须招商引资。”1月8日，不久前卸任的连州市委书记祝记源(现任连州市人大常委会主任)这样向记者解释当时转让地下河的动机，“政府要考虑的是全市50万人的利益，而不仅仅是几百个村民的利益。这只是大利益和小利益的问题。”

　　尽管一年多以来当地政府都把这一举措当作贫困山区招商引资的一项政绩来宣传，但还是有人不以为然，感到“太亏了”。“这么好的溶洞，只卖2600万，真不知政府怎么想的。”连州市一名卖电脑的生意人说。

　　据连州市旅游局一位人士估算，大口岩门票为50元，2002年游客人数达20万人次，一年的经营收入可达1000万元，除去税收及经营成本，每年利润约500万元，这样算来，不到6年时间，买家就可以收回成本，剩下44年纯赚。

　　而对于大洞村村民来说，这种“吃亏”的感觉与他们的切身利益直接相关。因为大口岩一向属于村民，虽然他们经过艰苦的谈判得到了几百万元补偿，但是相对于市政府得到的2600万和地下河新东家即将获得的上亿元利润，他们认为这不值一提。

　　奇景带来的财富

　　“我们买了两条船搬进洞里，打着火把带领游客参观，小米加步枪地搞起了旅游。”“大口岩让大洞村人看到了致富的希望”

　　大口岩的旅游价值发现于1984年。那年春节，一直对大口岩心存好奇的大洞村民决定进去一探究竟。

　　“大年初三，吃过早饭我们就背了七八根杉木进洞，扎成木排划进去。”探险者之一的范志和那时刚刚30岁，他对那一天的经历至今记忆犹新。

　　他们一行十余人，在黑暗的洞穴里一路探索，惊起一群群蝙蝠，借着装满煤油的竹筒点亮的火把，看到好多奇形怪状的钟乳石，有的像大象，有的像公鸡，有的像菩萨。“我以前从来没见过这样的景色”。范志和1月6日接受记者采访时说。

　　大口岩内有奇景的消息就此传开了，先是大洞村的，然后是镇上的，不久全县的人都知道了，甚至广州、香港，好奇的人纷纷前来一睹奇景，连著名作家秦牧也来了，他在一篇应景而作的千字散文《神秘瑰丽的地下河》里形容大口岩的洞景“使人如入梦境，如登仙域”。

　　大口岩的旅游价值一旦被发现，马上就面临着一个“谁来经营”的问题。

　　“那时刚刚改革开放，不兴旅游，没有多少人想要靠它赚钱。”村民代表范舜祥回忆说，很多人只是看中了洞内的钟乳石，有的甚至用铁锤把它砸下来带回家作摆设。出于保护大口岩的需要，大洞村派了10个人日夜守住岩洞，同时向前来旅游者收取每人一元钱门票，用作守洞人工钱。

　　“没想到来旅游的人越来越多，头一年共来了几千人，守洞人都发财了。”从第二年即1985年开始，大洞村决定像承包村里的鱼塘一样，采用竞标的方式经营大口岩。

　　范志和成为大口岩的第一个承包者，他和4个伙伴出价1000元取得大口岩一年的经营权。“我们买了两条船搬进洞里，打着火把带领游客参观，用蜡板刻制票根，小米加步枪地干起了旅游。”范志和说，这一年到年底的时候，大口岩没有让他们失望，门票总收入接近1万元，除去上缴村里的1000元，他分到了2500元，他用这笔钱给家里买了一台电视机，还把原来的土屋翻盖成了楼房。

　　到第三年大洞村再次举行大口岩投标大会的时候，承包价已经被抬到了8700元，另外一批村民取代了范志和等。一直到1989年旅游局接管，大口岩的承包价都没有低于这个数。

　　其间，不仅大洞村得到了一笔可观的集体资金，承包者也纷纷成为全村让人羡慕的富裕人家。“大口岩让大洞村人看到了致富的希望。”当时在大洞村所属的东陂镇东塘管理区当干部的范舜祥说。

　　收归旅游局管理

　　1989年，“副县长说，根据形势发展，大洞村根本没有能力经营大口岩，所以要由旅游局管理。”村民范舜祥回忆

　　正当大洞村人个个都摩拳擦掌准备当一回大口岩的老板的时候，1989年，连县县政府(1994年改连州市)突然宣布将大口岩收归县旅游局管理。

　　“6月的一天，县政府突然叫我去开会。”当时以东塘管理区干部身份参加会议的范舜祥回忆说，一位副县长主持了会议。“副县长说，根据形势发展，大洞村根本没有能力经营大口岩，所以要由旅游局管理。”范舜祥一时颇感惊讶，在短暂的错愕之后，面对县政府的领导，他只提出了一个疑问：“我们的钱怎么办？”

　　会议很快决定成立“连县旅游局大口岩地下河游览区”，行政、人事、经济、业务、财物等具体工作均由旅游局统一管理，大塘管理区和大洞村委会协助旅游局搞好经营管理，并负责处理与之有关的民事纠纷、土地和山林纠纷。

　　对于大洞村人提出的“我们的钱怎么办”的问题，他们达成了这样一个分成规定：根据游览区的经营收入，剔除各项费用，在利润中先提取40%作为游览区的开发性建设基金，专款专用；剩余的60%再按1：2：3：4分配，其中大洞村占40%，东陂镇镇政府占30%，旅游局占20%，东塘管理区占10%。

　　县政府收走大口岩管理权的“突然”举措虽然无端使大口岩多了几个分食者，但是村民们得以自我安慰的是，大洞村仍然是分成方案中最主要的受益者。而且，“当时旅游局说，要重修一条柏油路直接通到大口岩，还要搞好灯光照明，你说村民欢不欢迎？”1月6日，村民代表范万群这样对记者说。

　　未曾兑现的分成承诺

　　“旅游局从来不向我们公开大口岩的收支赢利情况，每年都是随便给我们一点钱了事。”村民代表范正才说

　　然而，他们没有预料到的是，将大口岩的管理权收走后，旅游局并没有向村民兑现当初的分成承诺。

　　“旅游局从来不向我们公开大口岩的收支赢利情况，每年都是随便给我们一点钱了事。”村民代表范正才说。

　　范舜祥向记者打开保留至今的账本，账本上清晰记载着历年大洞村收到的大口岩分成款：1994年2959元，1995年2035.07元，1996年3726.30元……。

　　村民们感到疑惑的是，眼看着大口岩游客一天天增多，门票也从1.5元涨到如今的50元，为什么村民得到的分成永远都是千余元，甚至远远低于上世纪80年代初期村民承包时的竞标价？

　　据记者在大洞村的调查，从1994年到2000年，大洞村所得分成最高的是1997年的5683.98元，其次是1999年的4650.99元，其他年份没有一年是超过4000元的。2001年和2002年则一分钱也没有。

　　而与此相对照的是，其间大口岩门票收入节节攀升。

　　1月7日，现任连州市旅游局质量监督与管理股股长的谢建华对记者回忆道，在他担任大口岩游览区经理的8年(1995年至2002年)间，大口岩门票收入始终保持几何级上涨的势头，1995年为44万元，1996年为60余万元，1999年160万元，2000年为350元，2001年为560万元。

　　1998年至2002年担任连州市市委书记的祝记源也向记者证实，“大口岩近年来光上缴政府的利税就达到150万元”。

　　按照当初的分成规定，大洞村每年应得到总利润的24%，以每年利润率50%计算，大洞村1995年应得5.2万元，1996年应得7.2万元，1999年应得19.2万元，2000年应得22万元，2001年应得67.2万元。而实际上，他们每年得到的都只是数千元而已。

　　经营大口岩的大笔利润到底流向了何方？

　　“那些年，地下河一年给我们带来数百万元的收入”。谢建华坦率地对记者说，这些收入的其中一部分用在了开发地下河上，比如修建公路、引进光电、修建停车场、开掘更多的景点等，“十几年时间共投入了约600万元”。而其余的利润，则主要用在了旅游局以及游览区职工工资和奖金上。

　　连州市一位退休干部对记者说，当年旅游局堪称全县最肥的单位，有点门路的人都想把自己的子女安插进去。谢建华说：“那几年旅游局日子好过，不像现在连出差的钱都没有”。

　　57岁的范文才是地下河的一名船工，他在这里工作了将近20年。回忆前几年的辉煌时光，他告诉记者：“我基本工资150块，奖金按效益定，每个月门票收入的6.5%拿来发工资，有时候我一个月拿2000多块，最少也有1300块。”

　　而当时的大洞村，每个农民一年的收入都远远不及1300元。

　　国土局征地惹纠纷

　　连州市旅游局副局长虞天洪认为长时间以来政府对大口岩都是放任自流，但在看到它所能创造的巨大经济利益后，才插手介入，难免引起纠纷

　　旧账未结，新账又来。

　　1999年，连州市国土局以保护大口岩风景区的名义，准备征用覆盖大口岩地表的617亩土地，其中包括575亩林地、37亩石头山和9亩旱地。不过，先后召集大洞村村民代表开了五次会之后，国土部门得到的村民答复仍然是：不同意征地。

　　全村人吃水、放牧、种果、砍柴都依赖这片山头，“地被征了我们生活怎么办？”这是当时村民们最大的担心。

　　1月7日，连州市国土局局长林建衡对记者说，他们是依照市政府的意思前往征地的，目的是把大口岩当作文物保护起来，征地的确不大顺利，但是和村民一直都是“好好商量”的。

　　最后，村民接受了。

　　“说征地又没说征岩”，大洞村村民以为地表的山林被征用，地下的溶洞还是属于全体村民的，每年可以照样领取一定数额的分成。9位村民代表在提出解决吃水问题、优先安排本村村民就业等条件后，在征地协议书上签了字，国土局共补偿征地费和青苗费66.25万元。

　　2001年，村民要求村委会出钱修建洗衣服的小码头时，他们才惊诧地从村干部口中得知，征地之后旅游局便没有再分成给大洞村，理由是，大口岩已经被国土局征走了。

　　在2000年至2001年连着两年分文未得后，2002年，大洞村村民终于打破了在分成问题上连续多年的沉默。从这年的7月26日起，当时的村支书范尧汉先后六次带领村民代表，到连州市反映情况。

　　村民代表们提出的要求是，希望大洞村每年至少应得5万元分成，同时，大洞村村民可以免费进入地下河。

　　“村民的要求不过分，地下河毕竟是在利用村民的地盘赚钱。”1月8日，连州市旅游局副局长虞天洪向记者谈起一年前接待村民代表的经历时这样说。他认为问题是政府职能不到位，长时间以来政府对大口岩都是放任自流，但在看到它所能创造的巨大经济利益后，才插手介入，难免引起纠纷，“俗话说‘荒山没人耕，耕出有人争’就是这个道理”。

　　诉诸法律

　　在研读了相关法律后，2002年11月，大洞村村民同时将连州市国土局和连州市旅游局告上法庭

　　几次反映情况未果，村民们在到深圳打工的同村人的启发下，想到了法律。村民代表范舜祥特地托人从上海买回一本《中华人民共和国土地管理法》。

　　在仔细研读了这本薄薄的小册子后，范舜祥面对国土干部时底气足了不少。当他看到“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”这一条款时，意识到所谓“地是国家的，征也要征，不征也要征”的说法是不对的。按照法律，这片地应当属于村民集体所有，其所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

　　同时，他还第一次知道，当政府根据建设需要征用村民集体所有的土地时，必须进行公告并且征求村民意见，征用像大洞村这样面积达617亩的土地必须经过省一级国土资源部门审批，违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效。

　　在律师的帮助下，他们了解到，事实上广东省国土资源厅在征地两年之后都没有收到相关申报。2002年11月，大洞村同时向清远市中级人民法院和连州市人民法院提起两份诉讼：一份起诉连州市国土局征用大洞村617亩土地的行为无效，要求收回土地；一份起诉连州市旅游局，要求兑现十余年来大口岩营业收入的合理分成。

　　法律盲点与新协议的达成

　　法律上的盲点使得诉讼双方都存在着风险。最后双方达成新的协议，同时两桩官司撤诉。在这一场利益争夺战中，大口岩的所有权归属一直没有得到明确——“这是引起纠纷最关键的问题”

　　随着诉讼的展开，一个长久被忽视但也是最关键的问题摆在了村民和政府部门的面前：大口岩到底是国有还是村民集体所有？

　　“对这一问题的定性将最终决定诉讼双方的胜负。”大洞村一方的代理人、广东省花城律师事务所律师杨潮说，但遗憾或者幸运的是，他们发现法律对地下溶洞的产权界定存在空白。

　　在大洞村人看来，大口岩和大口岩地表山林毫无疑问是村民的集体财产，自清同治五年(1866)以来就是如此。

　　大洞村村委会主任范土成手里保存着一份发黄的地契，文书表明范姓祖先曾经用真金白银买下大口岩以及周边土地：“大口岩面前连水旋拂(地名，记者注)……熟地一段，送至大洞范腾龙……地价银贰大圆添丁铜钱九十文，就日银契两相交……同治五年正月二十八日。”而在1982年实行的农村土地承包制中，大口岩所在山林也被明确属于大洞村集体所有。

　　但是，连州市政府却坚持认为大口岩为国有。“旅游资源一向是国有的，大口岩也是。”连州市前任市委书记祝记源对记者说，地表山林的所有权和地下洞穴的所有权不能混为一谈。

　　那么，法律到底是如何规定的呢？“法律没有明确界定。”杨潮律师说。

　　国务院1985年发布的《风景名胜区管理暂行条例》，是目前唯一关于国家风景名胜的法律文件。这一条例规定，凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区，应当划为风景名胜区。这一规定非常宽泛，地下溶洞和溶洞底层的暗河应否划入风景区之列，法律并未明了。

　　与此同时，《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，矿产资源属于国家所有，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变，但是这一法规并没有明确除石油、天然气、煤炭等之外的矿产，比如地下溶洞，是否应当归于矿产资源之列。

　　法律上的盲点使得这场诉讼的双方都存在着风险。村民们担心万一最终法院判定大口岩为国有，他们得到的补偿将更少，一分钱没有也未尝不可能。而国土部门担心，万一法院最终判定大口岩为村民集体所有，他们将向村民支付数额更高的补偿，谁能担保不会是几千万呢？

　　“那段时间，天天有小车开到村里，一会儿是国土局的局长，一会儿是旅游局的局长，一会儿又是法院的领导。”村民代表范舜祥说，政府倾向于庭外和解，他们都是来劝说村民撤诉的，有意见可以坐下来谈。

　　“我们也不想把事情搞那么大。”村民代表范正才说，毕竟打官司存在一定风险，而且“今后我们还要在这里生活”。

　　村民们也同意让一步。2003年6月，双方达成一份新的协议，同时两桩官司撤诉。

　　协议规定，连州市国土局一次性再增加“大口岩”以及617亩土地补偿费200万元，增加1989年至2003年地下河游览区的联营补偿11万元；此外，从2003年起，每年从地下河的经营收益中拿出6万元补偿村民，一共补偿50年。

　　与此同时，大洞村617亩土地划归国有，村民对地下河的投入及地下河的经营权亦属于政府。

　　在这一场利益争夺战中，大口岩的所有权归属一直没有得到明确。“这是引起纠纷最关键的问题。”广东省花城律师事务所律师杨潮说。即使在最终达成的协议中，双方也都回避了这一问题。协议仅规定村民此前对于地下河的投入及地下河的经营权归政府所有，政府每年从地下河上缴的税款中拨出6万元补偿村民。

　　充满变数的未来

　　因产权归属问题至今悬而未决，今后协议双方会否因为地下河旅游价值的走高或者走低而导致新的纠纷？

　　“各位社员，经过各方面的努力，昨天我们拿回了大口岩补偿款……如何分配，请社员提出意见，与村干部联系。”

　　1月9日，范舜祥等村民代表从市里回村不久，就将这样一张“安民告示”贴在了大洞村的显眼处。

　　围绕地下河的这场“官民”纠纷至此暂告一段落。

　　在猴年春节到来之前获得一笔现金补偿的大洞村暂时处于喜庆之中。这笔补偿，如果按照人头分配的话，大洞村全部860人，每人可以分到2000多元，一个家庭总共得到的可能超过1万元，无论如何，这个春节将是一个富足的春节。

　　但是，喜庆之中掺杂着隐忧。经历20年利益之争的大洞村村委会主任范土成仍然心有余悸。而他更担心的是当村民们花完到手的这笔补偿之后，大洞村还能到哪里找钱。显然，已经不能依靠大口岩了。

　　而自2002年就开始介入这一场纠纷的杨潮律师同样担心，大口岩的产权归属问题至今悬而未决，随着今后连州地下河旅游开发前景的或明或暗，协议的双方会否因为地下河旅游价值的走高或者走低而导致新的纠纷？

　　“未来总是充满变数。”杨潮律师说。

　　□采写／摄影：本报记者王海燕 (除署名外)