去年的非典疫情是我国制定紧急状态法的动因 之一
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　　韩 波(记者)

　　“减少和避免危机并非紧急状态法的主要作用，它的真实目的是使我们国家避免紧急状态下的法治危机。”

　　清华大学公法学专家于安教授对新民周刊记者说，法治不应该有空白，即使在危急时刻，中国依然需要宪政，需要实行法律治理。

　　2003年12月22日，中共中央向全国人大常委会提交的修宪建议中，第一次明确提出了“紧急状态”宪法条款，引起了海内外的共同关注。这一修宪建议一旦在2004年十届人大二次会议通过，就将为“紧急状态”的立法和实施提供基本法依据。

　　实际上，紧急状态法已经作为宪法相关法列入全国人大常委会的立法规划。2003年12月18日，全国人大常委会公布了十届全国人大常务委员会立法规划，在宪法及宪法相关法栏目的第二项提出要制定紧急状态法。

　　记者了解到，国务院是紧急状态法的起草单位，国务院法制办根据《立法法》精神，已经正式委托清华大学公共管理学院起草紧急状态法的专家建议稿，清华大学公共管理学院的公共政策专家薛澜教授和公法学专家于安教授共同担任起草项目负责人。于安教授日前接受了新民周刊的专访。

　　法律地位

　　新民周刊：您能不能向普通读者介绍一下这部法律在整个法律体系中的地位？

　　于安：这部法律的性质是宪法相关法，紧急状态法是紧急状态下的综合性基本法，是要处理普通法律所不能解决的各种紧急事件，解决在非常状态下实现法治的问题。这一部法律相当于正常状态下的许多部法律。甚至可以这样认为，紧急状态法是危机时刻的宪法性法律。

　　法律既要调整正常状态发生的社会关系，也要调整非正常状态下发生的社会关系。我国90％以上的多数法律是根据和针对正常状态制定和实施的，宪法的许多条款也是针对正常状态提出的。紧急状态法要回答的问题是，一旦出现突发事件，社会基本秩序和基本生存条件遭受威胁或者挑战的情况下，宪法规定的基本原则和基本制度是否还要坚持，是否还要实行法律治理，是否可以将危机处理权无条件地全部交给行政机关或者其他公共权力机关相机来行使。

　　紧急状态法的立法目的，就是如何使宪法民主制度和公民的基本权利和自由，在非正常情况下得以保持和维系，使宪法基本价值不陷入危机。紧急状态法是完善宪法和国家基本法的重要立法措施。如果没有紧急状态制度，宪法是残缺的和不能抵御社会风险的制度。

　　新民周刊：这部法律会有哪些主要内容？

　　于安：紧急状态法处理的是特别重大的社会危机，这种重大性可以关乎社会共同体的生死存亡。在危机时期，维护社会共同体的利益会成为主要的考虑。为了保全整个社会共同体利益，我们需要赋予政府以更大的权限，需要对普通社会成员的权益作出限制，或者要求他们承担更多的义务。

　　对于国家权力机关而言，紧急状态法将规定紧急权限如何在权力机关、行政机关、司法机关和军事机关之间进行配置。权力机关的权限包括紧急状态的决定权，立法行政机关的权限包括紧急警察权、紧急财产权、紧急公共卫生权等行政权力的行使。司法机关的权限涉及对违法行为人迅速起诉和审判的权限和程序。

　　对于公民和单位来说，紧急状态法将规定对公民个人自由的限制、单位的停产停业或者按照国家的强制要求进行生产和供应等，涉及到接受国家对财产的征用和对人力资源的动员，当然还对征用后的补偿问题作出规定。

　　具体地说，这部法律将规定紧急状态的宣布、中止、延期和终止，还要规定国家紧急权力的行使条件、程序和监督办法等。

　　立法难点

　　新民周刊：您认为这部法律的立法难点主要在哪里？

　　于安：我的观点是，紧急状态法既是在紧急状态下给政府紧急权封顶的法律，也是保护公民权下限的法律。这部法律的立法难点，就是在有效克服危机的前提下，如何形成国家紧急权力与保障公民权利的合理平衡，或者说如何避免紧急状态法成为简单扩大政府权限的“恶法”。

　　做到这一点，我的想法是，第一，规定公民权利最低保障线。即使是为克服和控制危机所需要，也不得侵犯最低保障范围内公民权利。因为我们不能以损害或者丢失宪法的基本原则来克服和控制危机。对此相关国际文件也有提示。第二，规定国家机关紧急权限的行使条件和程序，并且规定监督办法和责任追究办法。

　　行政权力是比较积极的国家活动，即使在紧急状态下，也必须加以监督和制约。对国家权力必须保持很高的警惕，防止被滥用。历史上有深刻教训值得我们记取，比如一些法律史专家认为，希特勒当初能够将德国变成法西斯国家，一大因素就是利用了魏玛宪法的紧急权条款，紧急权成为他的法律台阶。正是由于这个原因，战后德国的紧急权一度是由占领军保留的，后来在修改宪法补充紧急权时也称为“防御权”，用意是取除它的进攻性和侵犯性。

　　新民周刊：这样的立法精神如何来体现呢？

　　于安：我认为，紧急状态应当受到严格限制，不能够任意宣布紧急状态，将此作为扩大国家权力的合法理由。

　　在立法时我们可以考虑增加前后两部分的内容。一方面，我们在事先要有效预防和减少发生危机状态和紧急状态，做好预测、预防和预警。美国经常发布恐怖袭击的预警等级，在一定程度上使得公众保持警惕，减少了发生恐怖袭击的可能性。我国目前一些地区也可以发布非典预警，只有在疫情大规模爆发的状态下才能够宣布紧急状态。

　　另一方面，我们要强化对紧急权的监督机制和纠正机制。危机事件爆发以后，首先作出反应的往往是媒体和政府，由政府请求人大常委会作出宣布紧急状态的决定。如果虚报情况，无论是漏报、晚报，都要依法追究责任；政府有义务采取措施，把危机状态尽快恢复到正常状态。人大常委会有中止紧急状态的权力，人民群众有对违法行为监督举报的权利。在立法时，应该把紧急状态的期限控制得比较短，在必要的情况下可以一次次宣布延长，也不能宣布一次以后就无限期延长。同时我们在立法时必须注重紧急状态结束后对因为征用受到损失的公民和单位作出补偿。

　　必须再一次强调的是，紧急状态只是危机状态的一小部分。我们的法律上要严格限制紧急状态的范围。不能将危机状态简单等同于紧急状态。

　　基本动因

　　新民周刊：20世纪90年代时我国也曾有过制定紧急状态法的动议，为什么立法到现在才开始紧锣密鼓？

　　于安：以前确实提到过制定紧急状态法，但是因为缺乏明确的宪法依据和其他的原因就放下了。主要搞单项的法规。现在情况变化了，制定这部法律的条件成熟了。在我国，紧急状态下的法制过去处于宪法和法律制度的边缘地带，如今成为大家共同关注的突出问题。促成这种变化的重要因素之一，就是去年的“非典”疫情。我认为，我国制定紧急状态法至少有几个基本动因。

　　一是危机事件频繁出现，成为影响经济和社会稳定发展最大的不确定因素，也是每次都要付出重大代价的因素。仅仅就去年出现的危机事件而言，除了像非典这样的公共卫生事件外，还有像重庆天然气井喷这样的重大事故和洪水泛滥等自然灾害。各种危机不再是偶发的事件，对危机的预测、防范、控制、消除和恢复，事实上已经成为我国各级政府机关的重要工作内容。

　　二是传统危机处理办法的缺陷越来越明显。无论是组织统一的指挥部，还是领导人亲自批示亲临指挥，共同的问题是缺乏规则，缺乏有可预见性和科学系统的决策机制，后果是处理危机的代价特别大。去年SARS危机初期信息不畅、协调不灵的情形至今历历在目。一事一办或者临机处置的经验型应付型办法，已经不能适应处理当代危机事件的实际需要。

　　三是整合危机和紧急状态下社会资源的重要性越来越突出。过去我国有关于紧急状态的立法，但都是单项的分散的。比如对内管理方面有自然灾害、传染病传播和重大事件的应急处理规定，对外有关于国际贸易关系和投资管理方面的紧急状态规定。这些法律难以解决各种处理紧急状态的共同性问题。

　　立法的进程取决于政治家的决策、人民代表的接受和认同，取决于起草工作的进展和成熟程度。

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