国家商务部首次因纠正下级行政机关的具体行政行为而败诉。本报资料图片
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　　商务部首次因纠正下级机关行为成为诉讼败诉方

　　作者：本报记者 杨文学

　　2004年1月5日，中华人民共和国商务部不服北京市第二中级人民法院撤销其行政复议决定的一审判决，向北京市高级人民法院递交上诉状。这起诉讼费用只有80元人民币的行政案件背后，却牵扯着利害关系人数亿元的纷争，同时也带出外资管理过程中如何规范行政权力的重大问题。

　　更换外资股东引发诉讼

　　据了解，这一行政诉讼的利害关系人主要是北京二商集团有限责任公司，另一家是香港的嘉利来国际集团有限公司(以下简称嘉利来)。上述两家公司为主要股东于1994年9月19日成立中外合作企业--北京嘉利来房地产有限公司，前者出地，后者出钱。地，是寸土寸金的宝地--北京朝阳区新源南路1-3号，毗临昆仑饭店、燕莎友谊商城，处于著名的涉外商务圈中心；钱，是真金白银的投入--1200万美元。

　　问题出在了嘉利来公司投资的币种以及资金的来源上。在该公司投入的并已经全部用于合作公司项目开发的1200余万美元中，有相当一部分是人民币而不是美元；有相当一部分不是嘉利来公司直接汇入，而是从其他公司账户上打入合作公司。

　　对此问题，嘉利来公司方面认为己方确实存在问题，但是他们同时指出合作公司中方对此一直默认，而且会计师事务所出具了3份验资合格报告，合作公司连续5年通过了北京市工商局、北京市外经委联合年检。令他们没有想到的是到了2001年9月，北京市工商局以上述投资币种和资金来源问题为理由，突然宣布嘉利来公司没有履行应认缴注册资本出资义务，原北京市对外经济贸易委员会(现更名北京市商务局)批复北京二商集团更换合作公司外商股东。嘉利来被逐出局。此时，合作公司项目随着北京房地产市场的升温已经升值数亿元人民币。

　　嘉利来公司不服原北京市外经贸委批复，向原外经贸部提出行政复议。原外经贸部认为，嘉利来公司向合作公司出资的部分币种不符合规定，属履约瑕疵，不应导致被取消股东资格的后果，因此撤销了原北京市外经贸委更换外商股东的批复。北京二商集团随后将商务部告上法庭。

　　商务部与判决书观点相左

　　2003年12月22日，北京市第二中级人民法院判决，国家商务部一审败诉，法院支持了北京市二商集团的诉讼请求，宣判撤销原国家外经贸部行政复议决定。此案成为国家商务部第一次因纠正下级行政机关的具体行政行为而败诉的行政案件。

　　商务部认为，这一认定是错误的，随即于今年1月5日提出上诉。商务部的上诉状称：《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”因此，作为行政诉讼，本案一审法院应当审查原外经贸部作出的行政复议决定的合法性。但在本案中，一审法院始终围绕的核心问题是香港嘉利来公司是否依法、依合作合同约定履行了出资义务。作为行政诉讼，人民法院应立足于审查行政机关的具体行政行为是否合法，而不应越过行政机关的具体行政行为直接介入合同当事人之间的民事争议中去。一审法院错误地确定了本案审查的核心问题。

　　对于业经工商机关认可的《验资报告》和“撤销验资报告决定”哪一个合法有效是本案事实认定的关键问题。商务部的上诉状认为：一审判决在认定两者的证据效力时自相矛盾、彼此冲突；在作出结论时，又刻意回避，顾左右而言他。

　　虽然在这起行政诉讼过程中，北京市商务局、北京市工商局从未露面，但争执焦点却集中在这两家行政机关对一家中外合作企业股权的处理上。商务部认为一审法院认定事实不清，法律、法规适用错误，因此请求法院依法撤销一审判决，维持原外经贸部作出的67号行政复议决定。

　　此案暴露行政机关权力行使四大问题

　　对嘉利来公司投资币种和资金来源方面的瑕疵如何定性，各方有着不同看法，在终审判决生效之前尚难定论。但此前已有专家提出，通过本案，行政机关在权力运作方面的不规范问题逐渐浮出水面。

　　问题一：行政机关的内设机构能否对外发文？

　　2001年9月25日，北京市工商局企监处向北京外经贸委发函，称未收到嘉利来公司出资证明的相关材料。这份公函是手写便函。

　　国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》第十五条第二款规定：“部门内设机构除办公厅(室)外不得对外正式行文。”

　　商务部认为，这份《便函》是是北京市外经贸委作出627号批复的主要事实依据。而《便函》是北京市工商局企监处写给北京市外经贸委外资处的，其行文主体和格式都违反了《国家行政机关公文处理办法》，所以不能产生应有的法律效力。

　　问题二：更换股东这样的重大事项，批复机关应否通知被更换的外商？

　　2001年9月27日，北京市外经委作出627号批复，将合作各方变更为北京二商集团有限责任公司、北京安华房地产开发有限公司和香港美邦集团有限公司，合作公司也更名为北京美邦亚联房地产有限公司。这份批复意味着香港嘉利来被清出局。随后，9月28日北京市外经委即向“新合作公司”颁发了批准证书，9月30日北京市工商局向“新合作公司”颁发了营业执照。就这样，从2001年8月23日至9月27日，在短短一个多月时间内，在未被通知的情况下，嘉利来公司被逐出了合作公司。

　　问题三：企业能否为行政行为的法律后果提供经济担保？

　　2001年7月10日，二商集团向市外经委呈交了一份《担保书》，内容大意为：如因二商集团向经贸委提交了不实文件、事实及未履行申请权/权力主张所必需的法律与行政程序，以及外经贸委因核准该申请招致行政复议及行政诉讼和(或)因涉及司法程序而产生任何数额的经济损失或支出行为，二商集团将以现金形式无条件全额承担。

　　问题四：下级机关可以不执行上级机关的行政复议决定吗？

　　原外经贸部于2002年7月2日作出了撤销北京外经贸委627号批复的行政复议决定。

　　我国《行政复议法》规定：行政复议决定一经送达，即产生法律效力。然而，北京市商务局并没有按照原外经贸部的行政复议决定，恢复香港嘉利来公司的股东地位。

　　针对北京市外经贸委长达一年之久拒不执行原国家外经贸部做出的行政复议决定，国务院办公厅于2003年7月29日下发“国办函[2003]51号”《国务院办公厅关于抓紧依法督促执行原对外贸易经济合作部外经贸法函[2002]67号行政复议决定的函》，要求国家商务部和北京市人民政府指导、督促北京市外经贸委和有关方面限期依法做好67号行政复议决定的执行工作。2003年8月14日，国家商务部下发特急通知“商法函[2003]32号”《责令履行通知书》，明确要求北京市外经贸委立即执行行政复议决定，立即下发恢复北京嘉利来房地产有限公司(合作公司)各合作方股东地位的书面通知，重新颁发批准证书，并于2003年9月15日前将履行该行政复议决定结果书面报告国家商务部。但据了解，时至今日，北京市商务局仍未履行行政复议决定。

　　依照《中华人民共和国行政复议法》第三十七条规定：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”

　　事件时间表：

　　2001年9月27日

　　原北京市外经贸委发出“京经贸资字627号《关于北京嘉利来房地产有限公司更换合作方的批复》”，将香港嘉利来公司在其与北京二商集团、北京恒业公司合作成立的北京嘉利来房地产有限公司中投资形成的股权给了另一家香港公司。

　　2001年10月25日

　　香港嘉利来公司向原国家外经贸部提起行政复议申请，要求依法撤销原北京外经贸委的627号批复。

　　2002年7月2日

　　原国家外经贸部做出外经贸法函【2002】67号行政复议决定，撤销原北京外经贸委627号批复。

　　2002年7月19日

　　北京二商集团向北京市第二中级人民法院提出对国家商务部的行政诉讼，要求撤销原国家外经贸部做出的行政复议决定。

　　此后一年多时间里，北京市外经贸委一直不落实执行该行政复议决定。

　　2003年7月29日

　　国务院办公厅下发“国办函【2003】51号”《国务院办公厅关于抓紧依法督促执行原对外贸易经济合作部外经贸法函【2002】67号行政复议决定的函》，要求国家商务部和北京市人民政府指导、督促北京市外经贸委限期依法做好行政复议决定的执行工作。

　　2003年8月14日

　　国家商务部向北京市外经贸委下发特急通知“商法函【2003】32号”《责令履行通知书》，要求北京市外经贸委立即执行行政复议决定，立即下发恢复北京嘉利来房地产有限公司各合作方股东地位的书面通知，重新颁发批准证。

　　2003年12月12日

　　因北京市外经贸委仍未执行行政复议决定，国家商务部再次向北京市商务局下发《再次责令履行通知书》，并要求其在12月25日前执行。

　　2003年12月22日

　　北京市第二中级人民法院对北京二商集团告国家商务部的行政诉讼案作出一审判决，判决撤销原国家外经贸部做出的行政复议决定。

　　2004年1月5日

　　国家商务部和嘉利来公司均不服一审判决，向北京市高级人民法院提出上诉。