两位委员与网友作在线交流
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两位委员与网友作在线交流

两位委员与网友作在线交流

　　关于北京进行政府部门“有所不为”研究的建议

　　北京市政协第十届二次会议会于本月15日胜利召开，人大12届2次会议16日也已经开幕。在北京两会召开之际，首都之窗、北京晚报和新浪网联合推出系列话题聊天活动。我们将请来十余位北京市政协委员和大家做各个方面内容的交流。以下是2月16日北京市政协委员北京市政协委员张三力先生和北京大学人口研究所陆杰华教授，就政府部门“有所不为”

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的研究和建议与网友作在线交流的聊天实录：

　　主持人：各位网友，中午好！欢迎您进入首都之窗嘉宾访谈栏目，大家知道，北京市政协十届二次会议已经在昨天胜利召开了，人大的十二届二次会议也在今天上午隆重开幕。今天的访谈是“委员作客首都之窗访谈室”系列活动的第6场。之前，我们已经邀请有关委员就交通、打击盗版、垃圾处理、冬季供暖、基础教育等话题与市民进行了在线交流。

　　　今天，我们非常荣幸地请来了北京市政协委员张三力先生和北京大学人口研究所陆杰华教授担任嘉宾，就政府部门“有所不为”的研究和建议与网友作一个在线交流，非常欢迎大家的积极参与与提问。首先请两位嘉宾做一个自我介绍。

　　　张三力：我叫张三力，是中国国际工程咨询公司，专门搞投资评价的，也是在九三学社搞参政议政，所以对这些特别是涉及到政府部门改革的重大问题比较关注。

　　　陆杰华：我叫陆杰华，界别也是九三学社的，是北京大学人口研究所的，研究主要是人口经济学，包括人口资源环境方面的问题。

　　　主持人：之前，我们已经积累了一些网友的问题，希望今天张委员和陆教授给我们做一个答复与阐述。我们知道，张委员在2003年提出了一个关于北京进行政府部门“有所不为”研究与建议的提案，被评为了北京市2003年度北京市优秀提案，当初是什么因素使您对这个问题发生了兴趣？有什么特殊的契机吗？

　　　张三力：也不是什么特殊的契机地主要是北京市经济发展水平在2002年已经到了人均GDP三千美金了，三千美金作为社会发展，它是一种重要的转轨机制，当然了，实际上去年还没有到三千，今年到三千了，如果包括在京的外地务工人员在内的话，大概是三千美金，这是一个社会发展的重要的始点。在这个始点上，需要经济体制上一个很重要的改革，就是市场化的进程。市场化的进程是随着大市场小政府的概念，就是要政府的职能发生重大转变。因此，政府应该是有所为，有所不为，有进有退，这样才符合经济和社会发展的基本规律。

　　　主持人：我想，有所为和有所不为是一个非常广泛的概念，可能在我们日常生活当中也能够用到这个概念。比如说我们每个人规划人生的时候，在一个城市定位与发展过程中，都需要确认哪些是有所为，哪些是有所不为的。那政府有所为和有所不为这个概念是在什么形势下、什么时间下提出的呢？它的含义又是什么呢？

　　　张三力：这是政府在社会发展中间的功能，不同的历史阶段，特别是不同的经济水平情况下，它的功能是不完全一致的，虽然都是在治理国家，进行执政，但是它的重点还不完全一致的。因此，现在北京市的发展水平已经到了政府应该考虑要从哪些领域退出的时候，要研究这个问题。具体哪些行业需要退出，哪些行业应该保留，随着本身的改革的进程来定。比方说，原来北京市的八大工业局，化工局、冶金局等等，这些局现在都没有了，政府的这些功能已经完全交给了市场，由行业的组织去管理，而不需要政府专门再设立一个机构管理这样一些产业，这就是说政府的职能，有所为和有所不为是根据发展的情况，经济社会发展的水平来定的。

　　　主持人：我们想问问陆教授，政府有所为和不为是不是体现了政府从管理型的政府向服务型政府的转变？

　　　陆杰华：有所为和有所不为其中的一个界限是政府规定它职能的权限、它的权利和义务，一般来说，政府是制定政策，特别是公共政策，它在制定公共政策要把界限清晰化，而不要边缘化，使政策在是和不是之间确定明确的方向。首先，政府实际上最重要的是服务，制定政策以后，它是服务，而不是靠管理。确定界限是非常重要的。其实今年北京市政府准备出台一个行政许可法，这实际上就是管理型到服务型重要转变的标志。实际上有所为和有所不为很难确定是哪个部门。

　　　主持人：能不能给我们谈一下您认为服务型的政府是什么样的政府吗？

　　　陆杰华：我想，一个服务型的政府首先是制定政策，第一个必须是透明的政策，第二要满足大多数老百姓的利益，反映多数人的利益，这是非常重要的。制定政策可能有局部的利益，政府制定政策最主要的是反映大多数人的利益。另外，服务型的政府必须要在依法行政上有一个良好形象，为市民提供一个依法行政的良好环境。

　　　主持人：现在网上有网友向两位委员说，两位委员中午辛苦了，参加会议的百忙之中还进行访谈，非常感谢二位。

　　　网友：中国是受传统封建制度影响比较深的国家，过快的调整政府部门的职责，会不会产生负面的影响？

　　　张三力：过快的肯定是要产生负的影响，这就是要把握一个度。首先在什么时候提出也是一个时机的问题，本身有所为和有所不为应该是一个时空的概念，必须经济发展到了一定的水平，这时候才能提出这样的说法。对有所为和有所不为这样的提法是中央提出来的，但是当时是作为一种发展的方向提出来的。我们认为，北京市已经可以开始研究这个事情，落实这件事情，因为北京市的社会经济发展水平已经具备了这样的条件。所以，作为传统的东西来说，我觉得不是都不好，但是计划经济的东西不能说是我们国家的传统，因为计划经济是我们49年以后才有的东西，当然也可以说是一种传统，但是严格意义上说，如果它是计划经济的东西，那么这种传统一定是要破的。

　　　主持人：您提到时机的问题，您觉得现在提出这个提案是最好的时机吗？

　　　张三力：应该是的。我刚才说了，一个是经济发展的水平，第二中共中央已经提出了这个问题，这个问题不是我先提出来的，而是中央已经提出来的。实际上不是说政府有所不为就没有有所为了，其实有些地方还是要有所为的，比如说公共投资，医疗卫生，大家都知道，还是必须更多的做，包括老百姓的就业机会，所以主要是根据社会发展的需求来定。

　　　主持人：您提出这个建议以后，有所为和有所不为，您心目中有明晰的界限吗？有这样的尺度吗？

　　　张三力：尺度是有的，但是基本上有一个边界，首先是政府部门的服务意识问题，我认为，过去政府对于管理，是一种管理的概念，我要管你这个人，管你这件事，而很少是从服务的角度来考虑。所以，这个转变服务型政府，特别是公务员的服务意识是转变最根本的问题，这个服务意识的增加是非常重要的。我所希望的，我们的公务员能够真正地转变自己的态度，而不是专门为领导服务，为领导负责，而是要对人民负责，要把对人民负责和对领导负责结合起来。过去我们很多人就是看上面领导的意见和指示办事情，按领导指示办事情不是说不对，但是你最根本的服务对象是人民，所以人民的需要，人民的愿望，这是胡锦涛讲的，这是最根本的，群众利益是最根本的，所以你必须要有服务意识，服务于群众的意识。所以中央现在抓的事情，当然我们只是从一个侧面谈有所为和有所不为，这里面实际上核心意识就是转变你的机制和管理意识。

　　　主持人：您刚才说的是政府服务对象的问题，我们现在换一个角度，从经济学的角度看一下，是否可以这样理解，政府、企业和个人之间是市场经济发展情况下进行的分工的一个转变呢？

　　　张三力：也可以这样说，有一些变化，但是这个变化在逐步进行。

　　　陆杰华：我认为，这还不能完全说是一个分工的转变，有所不为，实际上在转型时期，是政府与企业单位要分开，政府与事业单位要分开，政府与社会要分开。政府的角色本身并不是去抓经济，是要制定公共的经济政策，为整个大市场创造一个公平的政策环境，这是最主要的。

　　　网友：请问嘉宾，我注意到一些委员在提案中提到了不同领域中引入市场机制的问题，两位能不能谈一下，你们认为在什么领域更适合政府放手呢？

　　　张三力：一般的社会发展可能有三类比较重要的项目或者建设，一类是关于生产类型的，就是工业，养殖业，或者社会本身财务效益比较好的，这类项目投资应该由市场来决定。还有一类是基础设施类的，应该是以公共投资为主，然后可能有一部分私营资本参与，特别是在管理方面，有私营企业参与，这也是一种市场化的进程。再有一个领域是不可能市场化的，比方说公共服务这一块，社保这一块，老百姓的低保问题，老百姓的基本生活保障问题，老百姓的基本医疗保障问题，这些问题是不可能拿到市场上运作的。由于现在中国的情况下，应该由政府承担，这部分是政府今后应该多多投入、多多关注的领域。分成这样三大类。

　　　主持人：就我们知道，在2004年1月1日，北京宣布取消停车泊位，这是不是就体现了政府有所为有所不为？

　　　陆杰华：我感觉不光是这一个方面，五环取消了收费，还有自行车不上税，这也是体现了政府的有所不为。

　　　张三力：有所为有所不为的根本界限就在这里。

　　　主持人：提出这个概念以后，我想请教两位的是，北京市政府在哪些方面已经作出了转变？

　　　张三力：这就是刚才讲到的，几个工业部门的撤销，再就是审批制度的精简，去年削减了将近50%多的审批程序，另外审批制度今年专制，有一部分经营活动是权限下放了，一部分属于备案登记制，不需要审批了，等等这样一些措施。另外，按照投融资体制改革的方向来看，应该是谁投资谁决策，谁受益谁承担风险。刚才讲的工业类的、汽车类的，政府根本不应该去管，自然有规律，政府就是创造一个环境，创造一个好的投资环境，吸引更多的资金来，具体上哪个项目，我们政府是管不好的。早在1996年和1997年，朱熔基同志在跟一次省长的报告会上提出了，希望各个省市不要再搞工业了，公共投资不要再用在工业上，97年以后，我们的经济形势这么好，很重要的一条，我们大量的投资是投在基础设施、公共投资上去了，而大量的工业投资，这种效益很差的投资已经没有了。实际上，我们国家在八五期间建设了一大笔项目，这些项目差的根本原因就是根本不应该由政府来管，实践证明，这些投资领域已经全部退出了，这种情况下，我们政府的有所为和有所不为的界限就更加清楚了。

　　　网友：现在大家还是觉得无论在日常生活中还是经济活动中，可能政府的影子还是太多了，当大家都觉得政府不存在的时候，这样的政府才是真正的好政府。两位觉得这个话有道理吗？

　　　陆杰华：我不认为这个观点是正确的。无论是社会主义国家还是资本主义国家，政府是规范市场的一个重要机构，中介的组织，没有政府的话，这个市场是非常混乱的。现在我们的问题是，政府在许多问题上，在市场和公共市场渔政侧方面越位了，这是我们的突出矛盾。我们如何能界定政府的权限和职责，是现在最重要的。走向无政府的社会是不可能的。

　　　张三力：也是不公平的，因为每个人在社会上的能力，特别是弱势群体，如果没有政府的保护，就只有死了，政府的功能，不光是讲究效益，还要讲究公平，这两者的功能都要有。所以公共利益，所以公共投资，所以公共事业，每一个生活在中华人民共和国土地上的每一个公民都应该享有的权利，这种权利的保护必须由政府来执行。

　　　陆杰华：像去年的非典，没有政府的作用，非典不可能在短期内取得这么大的胜利。

　　　主持人：政府还能保证很多的公共利益。大家还想问一下陆教授，您是搞人口研究的问题，为什么对政府有所不为这样的问题感兴趣呢？

　　　陆杰华：不管你做什么样的研究，特别是社会科学的研究，最后都要为政府提供一定的政策。我们同各种部门接触的时候，特别是和北京市政府，发现我们的政府对自己的权限和界限并不明确，我去年实际上不是这个提案人，但是是张委员的附议人，我特别赞成这个提案，所以在上面签了名。

　　　网友：政府如何摆正自己的问题，请两位在深层意义上解决一下政府、企业、百姓的分工问题。

　　　张三力：这个分工，从概念上来讲还是可以划分得清楚的。政府是为纳税人服务的，这里提出了纳税人的概念，政府的职责就是为纳税人服务的范围就可以界定出来。我还是想从投资讲起，刚才讲到的，由市场融资或者资本市场来进行投资的活动，主要是指工业性活动，它的一个重要的特征就是可以给社会积累公共财富，积累税收，预算内资金是大量从这样一些部门产生的。政府的功能就是把这部分资金怎么运用到老百姓的生活上去，就是社会基础设施和人的生存、生活质量方面，后两者这样类型的行业或者事业是没有产生效益的，不可能给社会带来税收和财务效益。所以，政府的界定应该界定在我通过税收的途径把这部分社会的税收进入我的预算，用预算的资金来服务于老百姓的生活，这是最关键的。因为基础设施的功能是两个功能，一个是为生产服务，一个为生活服务，为生活服务这部分应该是预算资金考虑的，至于人力资源开发或者社会服务这一块，完全应该由政府来支付。所以基础设施分两类，一部分是公共投资的，基本保障，就是生活这部分。三类投资项目，一类是生产，一类是基础设施，一类是生活类的，基础设施为生活也为生产服务，所以它有两重性在里面，这个界限的划分，恐怕是需要认真研究。所以我提出这个题目，是要政府研究这件事情，我并没有形成一种非常正式的或者是成熟的观点，但是我觉得这个问题值得研究了，能够引起有关大专院校、科研院所，搞社会科学的同行们对这个问题进行更深刻的研究，因为我们的研究还是局限在投资领域，因为我本身是搞投资评价的，我只能在这个领域里说，但是研究有所为和有所不为，需要社会学家、人口学家和环境学家共同来研究。

　　　主持人：我们如今是面对加入WTO和北京申奥成功这样一个新的形势下，我们政府的功能有新的变化吗？

　　　张三力：现在正在变。王市长今年的报告里也讲了一些变化，改革的进程。

　　　网友：对于房地产开发商虚假宣传能不能提出一个索赔的问题？

　　　陆杰华：这是一个非常具体的问题。

　　　张三力：这要看政府将来怎么管这件事情。

　　　陆杰华：需要政府制定一个相关的政策，房地产开发商和业主都根据这个法律来执行。

　　　张三力：我认为这里面政府应该管的事情，就是居民的权利和利益，房地产开发商的权利和利益，政府的利益，三者利益的平衡问题，现在没有完全解决好，主要的矛盾在这里，就是三种利益的平衡上，制定法规上，片面追求一种引资的概念，我觉得将来可能会出更多的问题，这三者的利益分配问题，没有人去研究。建一栋住宅之后，开发商拿了多少利益，政府收了多少税费，居民负担了多少，这个问题没有认认真研究过，这倒是政府应该研究的，应该制定相应的政策，不能让开发商牟取暴利，也不能在政府在这里面，特别是对廉租房和经济适用房的利益让出来一些，这样才能使城市居民收入水平比较低的能够买得起房，或者租得起房，这个问题太具体了，需要大量的信息才可以。

　　　网友：刚才两位提到公务员的转变意识问题，他们要转变意识应该提前做什么样的工作呢？

　　　陆杰华：这个问题不光是公务员本身的问题，当然他本身要提高自己的业务能力，知识的储备，更重要的是政府怎么样为公务员提出更高的要求和标准，另外提供良好的培训，来适应这个新形势的要求，这是非常关键的。

　　　张三力：公务员转变意识关键在高级公务员，特别是领导人的意识的转变。中国现行的体制下面，还是离不开人治的模式情况下，领导人的意识更重要，只有慢慢建立了一种法制的框架结构之后，公务员的意识才能根本转变。我现在还需要一种法治的配合。

　　　网友：尊重知识现在变成了尊重学历这样一个曲解，而且政府也在用各种方法鼓励这种曲解，这是政府的作为还是不作为？

　　　张三力：这是一个制度问题，我们现在用人的制度问题。实际上，社会上大量需要的是有解决实际问题能力的一些知识分子，而不是讲究某种学历。但是为什么要形成这样呢？这样的管理是最简单的，也是最方便的。从管理者来说，这种方法最简单最方便，我不用考核这个人到底真实的水平高低，只有在别的条件不可能比的情况下，只有拿这条来比，这种机制还是需要不断的改进，这样做肯定是不行的。比如说外企请人，一方面看学历，但是他很重要的是看能力，干两个月，试用三个月，不行就走人，再高的学历也不一定能找到工作。这就是说你自己能不能创造利益，有没有这样的价值，要在实践中考核。而且这里面还有一个很大的矛盾，我们目前教育的知识结构有问题，不能适应市场的需要。培养出来的人，知识很多，但是能力很差。

　　　主持人：处理好为和不为是一件非常不容易的事情，大家也都知道，两位觉得政府在处理好为和不为的最佳切入点是哪里？难点又在哪里？

　　　张三力：这个切入点还需要研究，现在说不准哪个切入点。但是我觉得，它必然导致两个方面的问题，一个就是机构的调整，有一些机构还是需要调整，不是现在我们政府的编制和机构就是完全合理的。再一个是法律的保证，我们法制的健全，还需要一个过程。现在讲切入点的问题，我觉得可能稍微早了一点。

　　　主持人：您有没有想过实践方面的问题呢？不光是研究的方面。

　　　张三力：有所为和有所不为的实践方面，现在正在做的就是审批制度的改革，随着审批制度改革的深入之后，首先要划清楚政府哪些该管哪些不该管。因为现在的政府部门最主要的问题，有的要越管越大，越管越细，甚至把部门利益超过了整个国家的利益和人民的利益，一个管理者都希望把自己的这个行业做大，这种愿望不能说是错误的，但是这种认识水平是比较低的，应该是更高的、全局的角度看这个问题。

　　　陆杰华：我想这个有点难，但是有两个标准，为和不为，不管为还是不为都要围绕着这两个标准。第一标准就是政府的职能或者角色应该是服务社会经济，使社会经济目标最大化，在这方面应该为，应该做好、做强、做大，做到位。第二个标准就是符合多数群众的利益，在这方面应该为。不为就是很难限制或者影响社会经济目标最大化，或者不符合多数群众利益的，就不应该为。

　　　主持人：两位能不能预测一下中国的政府何时才能做到一个真正的服务型的政府？

　　　张三力：说中国政府可能大了一点，我们也不了解全国的情况，北京市的政府可能进展比较快，因为它各方面的压力比较大。第一个是群众的压力，群众的民主化意识、政治文明意识不断提高，对政府的要求也会越来越高。再一个是整个中央的压力，中央也需要我们有一个比较好的环境，再一个是国际的压力，包括我们的奥运的压力，迫使政府不能不改，包括我们参加WTO后慢慢要承诺兑现的一些条款，这些都会促进北京可能会比较快。如果北京提前实现现代化的话，很重要的一条就是政府职能的转变，这样才能适应形势的要求。

　　　网友：在市场经济中没有无所不能的政府，有所为才能有所不为，有所不为才能有所为，请教两位对这句话怎么理解？

　　　张三力：现在由于跟国家的政策有关系，政府的概念是指什么？如果一般按照国家的概念里讲政府，第一句话可能还有点问题，没有无所不能的政府是不现实的，政府还是有限的，不是无所不能的。因为按照行政许可法的规定来说，政府的行为必须依法办事，法律是由人大来定的，人大就不是政府，所以政府应该是受约束的，这种约束是法律的约束。法律的约束目前主要来自于人大，还有一种监督的因素，来自于政协。人大和政协在国内的框架下，对政府是有约束的。后面两句还能说得过去。

　　　主持人：完全赞同吗？

　　张三力：基本赞同吧，要看这句话的内涵涉及哪些方面了。

　　　主持人：这句话也是谈到了有所为和有所不为的关系问题。张委员在提案中还提到了企事业单位的领导不该由政府任命，为什么这样说呢？

　　　张三力：我做过一些国家大型项目，比如说去年做了一个化肥行业的项目，国务院领导都批了，调查的过程中发现的问题是什么呢？问题是现在这些国有企业当中现代企业制度没有办法实现，很重要的问题就是说出资人不到位，这样就造成很大的问题，如果企业领导还是由政府任命的话，这个企业被证明是搞不好的。去年政协九三有一个提案，很多的金融债券公司，把总部从北京搬到了深圳和上海，很重要的原因是这些公司的领导人，董事会和总经理必须由政府任命，而在上海和深圳就没有这样的规定。当然还有其他的原因，但是这是一个很重要的原因。真正的现代企业制度，企业应该由董事会任命董事长和总经理，而不应该由政府任命。

　　　主持人：也就是民选官和官选民的问题。

　　　张三力：企业法人董事长不是官的问题，过去传统观念里你是什么级别的企业，什么级别的事业，这些东西在市场经济当中会慢慢淡化的。那次在中央电视台说到银行改革，取消了处长、科长，那个专家说，行长的级别也应该取消，在企业和事业单位里，不应该有相对的行政级别，靠这个东西管企业是管不好的。所以在这里面，我们认为完全应该按照新的规定，新的国资委成立后的规定，任命这些企业，或者产生这些企业的领导人，主要是出资人到位，谁出的钱谁就应该当这个老板。谁是大股东谁说话，应该按照企业运作，否则企事业单位没有办法进行下去。

　　　网友：陆教授，您认为北京市目前进行的行政审批事项改革的力度如何？这个改革对北京市政府各个部门的影响会不会太大？会不会影响政府的效率？

　　　陆杰华：行政许可法之后肯定对北京市各级政府有一个触动，我认为现在的力度还不够，有些政府对许可法可能了解得不是特别清楚，今后政府应该对行政许可法的各个条款、职责进行更清晰的界定，这样的话才能使我们的管理能够依法行政、依法管理。

　　　主持人：今天的聊天就差不多结束了，本次活动是由首都之窗、北京晚报主办，新浪网提供技术支持，感谢两位的参与，今后我们还会继续开发对医疗、食品卫生、社区建设、环境保护等问题的委员访谈，希望大家继续关注。感谢两位委员，再见。