李永忠

　　《中国共产党党内监督条例（试行）》正式颁发了。这不仅是中国共产党建党82年、执政54年的第一部党内监督条例，甚至还是国际共运史上的第一部党内监督条例。这是我们党制度反腐，制度建党的一件大事，是党走向成熟的重要标志，也是开党内制度监督先河的重要里程碑。

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　　翻开历史的篇章，拂去岁月的风尘。我们可以清楚看到，无论是在建党初期，还是在执掌区域政权时期；无论是在革命、建设时期，还是在改革开放年代，中国共产党不但对加强自身监督一直高度重视，而且在发展党内民主的基础上不断向制度监督迈进。

　　党内监督思想与实践的历史回顾

　　1921年，中国共产党第一次代表大会通过的《中国共产党纲领》，其中就有很多关于党内监督的内容。(如第四条规定，党员派到其他地区工作或到党外进行活动，必须受当地党的执行委员会最严格的监督。)延安整风时期，我们党创立的惩前毖后，治病救人的方针和团结--批评--团结的公式，已成为党内监督的有效方法之一。

　　1956年4月，毛泽东同志在《论十大关系》一文中，把长期共存，互相监督作为处理共产党和各民主党派关系的根本原则。邓小平同志对我们党执政后脱离群众的危险十分警觉，1956年9月16日，邓小平在党的八大《关于修改党的章程的报告》中对党内监督有这样三句很重要的话。七年的经验同样告诉我们，执政党的地位，很容易使我们的同志沾染上官僚主义的习气，脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了。这种错误在我们党内也不是比前几年减少而是比前几年增加了。为此，党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。（《邓选》一卷214-215页）

　　这三句话讲了这么几层意思：其一，从地位上看，执政后的危险比执政前增加了；其二，从机率来看，党内犯错误可能性也加大了；其三，从对象上看，不仅对党员，而且要对党组织依靠制度实行严格的监督。这三句话表明，执政7年，我们党不仅对党犯错误的可能性和党内监督的重要性有新的认识，而且党内监督的对象也从党员个体层面上升到组织层面上了。1957年4月，邓小平指出如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。（《邓选》一卷270页）这是邓小平第一次提出犯大错误的概念。此前，我们认为党执政后，脱离群众不受监督的危险比过去增加了，会犯错误。此时的邓小平已经意识到，失去监督，不仅仅会犯错误，而且一定要脱离群众，犯大错误。而实际上，不久，我们党确实犯了大错误--反右斗争扩大化、共产风、浮夸风、反右倾等等都是犯大错误的具体表现。

　　两个“最重要”论断的提出

　　42年前，我们党执政13年时，即1962年，邓小平同志在扩大的中央工作会议的讲话中，作出了对领导人最重要的监督来自党委会本身的重要论断。18年后，执政31年时，邓小平同志在中央政治局扩大会议上更深刻的提出，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。这是关于加强党内监督的第二个最重要论断。这两个最重要的论断，对地方各级纪委的重建起到了重要推动作用，也使全党对党内监督的重要性有了更深刻认识。同时，对于《中国共产党党内监督条例》的制定也具有很强的推动作用和指导意义。第一，对领导人最重要的监督来自党委会本身。

　　这是1962年邓小平同志在扩大的中央工作会议上的讲话精神。按照邓小平同志的思路，最重要的监督主体--党委会；最重要的监督客体--领导人。在实际党内政治生活中，尽管监督主体和监督客体是处于同等水平的共同工作的同志，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的，并且是能天天看到的（《邓选》一卷310页）。然而明确的领导与被领导关系，和大权独揽的传统习惯，使各级一把手，可以很方便地通过党委会对其班子成员进行监督，而成员却很难通过党委会对领导人主要是指班长进行监督。多年的实践已经证明，要真正实现对领导人最重要的监督来自党委会本身，必须解决两个前提：

　　其一，改革党委议行合一的领导体制，进行必要的分权。议行合一的党委领导体制，既不利于决策的民主化、科学化，也不利于执行的便捷、高效。同时，议行合一的党委领导体制，还决定了同级党内很难有任何组织和个人能对党委特别是党委书记进行及时有效的监督检查。这些年一些党组织特别是党委一把手犯错误乃至腐败现象的不断发生，概出自将决策权和执行权高度合一的现行党委领导体制。半个多世纪的执政实践，使我们越来越清醒地认识到改革党委议行合一领导体制的紧迫和必要。十六大提出扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用，进一步改革和完善党的工作机构和工作机制，改革和完善党纪委检查体制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，其要义正在于改革党委议行合一的领导体制。

　　党委常委会就其实质是党的执行机关。作为党内执行机关的常委会，所追求的主要是效率；作为党内权力机关的全委会，所追求的主要是公正。党内执行机关与权力机关的职责、权限，应当而且也必须有所区别。党委常委会实行的不应是民主集中制，而应是首长负责制。从这个意义上讲，常委会（或叫作执委会）的书记，应该称之为“班长”（或叫作“一把手”）；而全委会的书记，则不能称之为“班长”，更不能叫作“一把手”，全委会无论是书记还是委员，每人进行表决时都只是普通的一票，而且权重相同。

　　其二，委员不相互交叉原则和上级有限推荐提名原则。党内三个委员会委员，即党委全委会委员、常委会（或执委会）委员、纪委会（或监委会）委员的任职，不能相互交叉；三个委员会的正副书记，必须由委员们自行提名选举产生（上级党委、组织部门只有推荐可能成为正副书记为委员候选人的提名权，而无推荐为正副书记的提名权，更无推荐为一把手并进行等额选举的指定权）。因为，既然大都处于同等水平，而且彼此是最熟悉的，所以，选谁进常委会（或执委会）、纪委会（或监委会），三个委员会的正副书记应分别选谁来担任，应当交由党的全委会这个集体来决定。这样选出的领导成员和正副书记，既能充分体现选举人的意志，又能切实履行职责，把向党、向人民、向所在党组织负责有机的结合并统一起来。

　　有了这样两个前提，再辅以必要的有关党委会、执委会、纪委会工作实体、程序方面的规章制度，最重要的监督来自党委会本身这一命题不仅可以成立，而且能够依托党内权力科学分解的体制和机制进行正常运行。

　　但是，无论是过去，还是现在，特别是远离战争和不搞运动后，相当数量的党委会都很难对领导人主要是指班长，进行最重要的、来自党委会本身的监督，原因概出自没有上述两个基本的前提。而这些年我们在发展党内民主，加强党内监督的种种努力，就是通过探索和试点，积极稳妥地、由下而上地为解决这两个前提创造条件。第二，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。

　　邓小平同志关于加强党内监督的第二个最重要，是在提出第一个最重要的18年之后，即1980年8月18日在中共中央政治局扩大会议上的重要讲话。这是邓小平同志经过三落三起，通过台上台下不同角度的观察思索，并把理论与实践进行有机的结合，而总结出的一条对党的长远建设有着极其重要和关键意义的结论性意见。为了使纪检机关成为从事党内监督的专门的机构，各级纪委从党委的名下分立出来了；为了保证纪检机关能够进行铁面无私的监督检查，十二大通过的新党章，加强了党的纪律，扩大了纪律检查机关的权限，明确规定：党的各级纪律检查委员会由党的各级代表大会选举产生，党的中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常务委员会委员中产生。依托《党章》赋予纪检机关的职责权限，各级纪检机关卓有成效地开展工作，强化了党内监督，保护了党的肌体的健康，遏制了严重经济犯罪活动对党的干部队伍的腐蚀。但是，随着时间的推移和改革的深化，党内监督体制和监督机制却未能同步推进。由于党内民主的不足和监督体制的缺陷，专门的机构在维护党纪、端正党风中受到不少制约和限制；由于机制的缘故，铁面无私的监督检查常常停留于文件和理论，很难付诸行动和实践。

　　党的建设实际，特别是改革开放以来20多年党的建设实践，反复演示着这样一种反差--纪检机关的地位与任务不相符，纪检机关的职责与权力不相合，纪检机关的工作与党和群众的要求不相称。

　　监督不到位，主要表现于绝少事前监督--能让参与决策已实属不易，事前监督必令人生厌；很少事中监督--体制已决定其是决策、执行机构的附属，事中监督实力不从心；大多为事后监督--直到权力运行的结果出了严重问题，在群众的强烈反映下，在上级党委、纪委的认真干预下，才有可能进行事后的监督检查。由此可见，现行党的纪检体制，从客观上决定了监督到位是很难的，而监督滞后和不到位则是必然的。

　　党内监督条例的提出及制定

　　1987年7月29日，根据十二大关于加强党内监督的精神，以及十二届六中全会关于建立和健全党内监督制度和人民监督制度，使各级领导干部得到有效的监督的精神，中央纪委下发了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》。虽然这个规定没有以中共中央的名义下发，但是，可以看作是制定党内监督专门规定的前期酝酿。

　　党的十三届四中全会以来，我们党沉着应对国内严重政治风波，以及东欧剧变、苏联解体，世界社会主义出现严重曲折等空前巨大的困难和压力，在决定党和国家前途命运和重大历史关头，党中央紧紧依靠全党同志和全国各族人民，坚持十一届三中全会以来的路线不动摇，成功地稳住了改革和发展的大局，捍卫了中国特色社会主义伟大事业。为了深刻反思1989年春夏之交政治风波的教训，认真纠正十年最大的失误，为了切实解决两手抓中出现了明显的不足，从中央到地方的各级党委开始认识到这个党该抓了，不抓不行了。（《邓选》第三卷306--314页）中央明确提出要办几件让群众满意的事。同时，党的最高领导层也深刻认识到加强党内监督的必要和重要。于是，决定制定这样一部党内监督条例。江泽民同志主持中央工作不久，1990年3月12日，十三届六中全会通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，首次明确指出，中央纪律检查委员会要会同中央组织部拟定党内监督条例。在重建党内监督专门的机构12年后，明确提出要制定一部《党内监督条例》，以便能进行铁面无私的监督检查，以发展党内民主，加强党内监督，转变党的作风，密切党群关系。

　　那时，邓小平就指出，十年最大的失误是教育。但是，教育何以失误的背后，却鲜有人考虑。我以为教育失误的背后不是教育，而是党内民主和党内监督的缺失。教育需要载体。因为，皮之不存，毛将焉附？当战争远去，运动不再后，能够充当教育载体的只能是制度。正如邓小平刚复出时所指出，制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。而缺失的制度主要又是什么呢？是党内民主制度和党内监督制度。邓小平指出，制度更带有根本性、稳定性、全局性和长期性。科学健全的制度，既包括条例、条款，更包括能保证这些条例、条款得以施行的专门机构。否则，所谓的制度，就只能称之为条款，而不能称作为制度。

　　1990年后的13年里，十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》中指出，要完善党内监督制度，制定党内监督条例。要充分发挥各级纪律检查机关在党内监督中的作用。要把党内监督同群众监督、舆论监督、民主党派和无党派人士的监督结合起来，把自下而上和自上而下的监督结合起来，逐步形成强有力的监督体系，以保证党的肌体的健康和各项任务的顺利完成。

　　十五届六中全会通过的《关于加强和改进党的作风建设的决定》中指出，必须加强党内监督，建立健全党内民主监督的程序和制度，改革和完善党的纪律检查体制，抓紧制定中国共产党党内监督条例。

　　由此可见，三次中央全会都一再重申要拟定一部《党内监督条例》，还曾提出过制定草案或试行法规的设想，并从十四大之后着手起草工作。

　　2002年11月，党的十六大报告明确提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，并要求重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。这既内含了党内科学分权的主要精神，又包括了加快制定《党内监督条例》的要求。以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体果断决策，将制定《党内监督条例》列入重要工作日程。中央纪委书记吴官正、常务副书记何勇同志高度重视并直接领导《党内监督条例》的起草工作，中央纪委副书记夏赞忠同志具体负责主抓。立足于已有的工作基础，在中央纪委和有关部门的共同努力下，经过一年多时间的调查研究、起草撰写，在广泛征求意见的基础上，几经修改，数易其稿，条例最终诞生。条例的出台，是党数十年加强自身建设成果的体现，反映了党完善自我的坚定决心。

　　从1990年起，十三年磨一剑。在全党同志的支持和企盼下，2003年的最后一天，《中国共产党党内监督条例（试行）》以中央文件形式首先在党内颁布。2004年2月17日，中共中央向全社会公布了这个条例。《党内监督条例》应运而生，如期面世。这也是中国共产党发展党内民主，加强制度监督的重要里程碑。

　　来自反腐败斗争的需要与呼唤

　　党内监督条例的抓紧制定，也来自反腐败斗争和强化党内监督的现实需要与呼唤。当战争远去，运动不再，随着市场经济的发展，党政机关人权、事权、财权密集的部门逐渐成为腐败攻击的主要对象，这些部门的一把手则成为腐败分子轮番进攻的重中之重。泰山脚下的胡建学，官至市委书记（泰安市，地厅级）之后，竟然有了一览众山小的感慨，他说：官做到我这一级，就没有什么人能管得着了。江西的胡长清，能够随意离开工作岗位而纵情声色，竟然有了牛栏关猫，进出自由（喻牛栏缝隙之大）的感悟。沈阳的马向东竟然在任上17次去澳门豪赌，党纪国法对他的约束管理如同一张白纸。湖北省天门市原市委书记张二江的生活作风，败坏得令世人咋舌。河北第一秘李真，边腐败边升官，直升飞机都嫌慢。河南的三任交通厅长，边修路边捞钱，前仆后继搞腐败。贵州省第一夫人因腐败命丧黄泉的前车之鉴尤在，该省第一把手刘方仁又相继落马。沈阳慕马案中17个党政部门一把手集体腐败更令人触目惊心。

　　据中央纪委向党的全国代表大会提交报告中的数据统计，1992年至2002年的两个5年间，全国处分了厅局级领导干部数分别为1673和2422人，增加44.8%；处分省部级领导干部数分别为78和98人，增加25.6%。在受处分的干部中，高中级干部受处分和受重处分的比例，明显高于普通党员的比例。其中尽管腐败分子只是极少数，但影响很坏，危害极大。从一个方面反映了我们权力体制设计的弊端和党内制度建设的缺失。

　　这些年，在相当一些地方和部门，较普遍的出现权力失衡、管理失控、监督失效、教育失误、自律失当的现象，一方面一把手腐败案件频发，另一方面看得见的管不着，管得着的又看不见。现行体制下，地方各级纪委无不在人、财、物权上受制于同级党委，一些地方和部门的纪检机关很难对同级党委执行党的路线、方针、政策的情况实施及时有效的监督检查；在查处的众多腐败案件中，同级纪委检举揭发同级党委主要领导和党委班子违纪违法的案例十分罕见。

　　去年从4月到10月的半年时间，新华社相继播发了贵州省原省委书记刘方仁、河北省原省委书记程唯高、黑龙江省原省长、国土资源部长田凤山三名正省级高官的腐败案件，充分说明，受其现行党内监督体制的局限，我们同级纪委的监督是何其软弱，上级纪委的监督又是何其滞后。

　　事实不仅证明，邓小平同志关于制度问题更带有根本性、稳定性、全局性和长期性和制度问题不解决，思想作风问题也解决不了论断的真知灼见；而且也反复证明党的制度建设呼唤着制定党内监督条例的刻不容缓。

　　吴官正同志去年11月，在中央纪委监察部召开的理论研讨会上指出：加强监督、制约权力是防治腐败的关键。反腐败斗争的实践告诉我们，要有效的防止领导干部犯错误，特别是防止一把手犯大错误甚至腐败，根本之策不仅在于建立专门的机构，而且在于健全一套能进行铁面无私的监督检查的钢性制度。所以，党内监督条例的出台，实乃应时而生，众望所归。

　　发展党内民主迈出的一大步

　　监督条例的出台，看起来好像只是党内法规制度建设的一小步，实质则是发展党内民主、加强党内监督、严格党的纪律、维护党的团结统一的一大步。我认为，没有以制度为载体的民主，常流于形式；缺乏以制度为保障的监督，易走过场。条例的出台将对我们的制度建党、制度反腐进程产生深远影响。

　　监督条例的出台，大大拓展了党内监督的空间，谁负有监督的权利和义务，监督什么、怎么监督、达到什么效果，条例都作了具体规定。那些不接受监督或不认真履行监督职责的个人或组织，都会受到条例的认真追究。特别是，纪委作为实施党内监督的专门机关，有了党内监督条例这一尚方宝剑，其监督权威将进一步得到确认，行使监督权也就有规可依，有矩可凭。

　　监督条例的出台，为进一步发展党内民主提供了制度保障。在中央纪委第二次全会上，胡锦涛总书记郑重向全党宣布，诚恳接受全党同志和中央纪委的监督。总书记在自觉接受党内监督方面带的好头，为全党树立了榜样。《党内监督条例》明确规定：中央政治局向中央委员会全体会议报告工作；中央纪委常委会向中央纪委全体会议报告工作；地方各级党委常委会、纪委常委会分别向委员会全体会议每年报告工作一次；设常委会的基层党组织的党委常委会、纪委常委会分别向委员会全体会议每年报告工作一次。

　　我以为，党内监督条例所明确的10项监督制度，将逐步形成一张严密的监督之网，将对领导干部特别是一把手的权力行使进行更严格的约束和规范。比如，在述职述廉方面，各省、市、县的各级党委主要领导成员向同级党委全会述职述廉已渐成制度。2003年底湖南、江苏、山东等省的常委会向省委全委会述职述廉。2004年，浙江省也把宁波、绍兴等市进行的述职述廉试点推广到全省。慕马案后，新一届沈阳市委大规模推行专项述廉工作，并取得良好效果，2004年沈阳市已经把述廉作为一项长期的制度固定下来。

　　坚冰已经打破，航道已经开通，发展是硬道理，反腐道理也硬。在以胡锦涛同志为总书记的党中央坚强领导下，党内制度监督的先河，必将在建设中国特色社会主义的道路和实现中华民族伟大复兴的征程中，越走越宽广。来源：人民网

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