| 还权给百姓和企业(图) | |||||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2004年06月26日07:53 潇湘晨报 | |||||||||||
行政许可法施行后，百姓到政府部门办事将更方便。图为长沙市政务公开窗口（资料图片） 记者 殷 歌 实习生 谢志彪 摄 “结婚生子、请保姆都需要行政审批的时代虽然将成过去，但这样一部具有纲领性意义的法律要想不只停留在纸上，需要在观念和体制上实现深刻的转变。”在省审批制度改革领导小组办公室副主任周训刚的理解中，这种转变至少包含三方面内容——政府机关由“管理者”向“服务者”转变，改变重审批轻管理的行政管理体制和培养一支现代化的公务员队伍。 事实上，这些转变也正是《行政许可法》的精髓所在。 跑了86趟没拿到审批结果 长沙市曾有过一次“著名”的审批，被许多“心有余悸”的人经常挂在嘴上。 河西某大学校长，筹备成立一家新材料公司，以期将最新科研成果推向市场，但公章盖了一年多时间，硬是没盖完。最后，在省主要领导的过问下，才得以完成。 负责了四年行政审批改革工作的周训刚深有感触，“大学校长尚且如此，普通百姓想要办个行政审批的难度就可想而知。” 一些被广为引用的例子是：广西玉林一位老人为在当地建个花木市场，为审批前后“跑”了86趟，却一直杳无音信；北京一位投资商想在西部某市搞一个建材城，3年内花了数百万元，却连公章都没盖完…… 老百姓申请行政许可，一般被称为“跑审批”。一个“跑”字，道出了其间无尽的酸甜苦辣。 “事实上，一些审批项目的设置是毫无道理的。”周训刚说。“如一些行政机关对没有国家资金投入的小型的投资计划，也要求其递交可行性验证报告并进行审批。”周训刚认为，这种以防止重复建设为理由设置的行政审批项目根本就站不不脚——因为市场行为应当交由市场进行调节。 另外，行政审批设置过多过滥，极易滋生以权谋私、钱权交易等腐败行为。 这些问题，随着《行政许可法》的出台，将得到极大的改变。 政府从“全能”走向“有限” 《行政许可法》出台后，限制了政府规制人们社会生活和经济生活的范围：法律只允许对直接关系国家安全，公共安全，人身健康与生命、财产安全，有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置，直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等事项设定行政许可。即使是上述事项，凡通过市场竞争机制调节、行业组织和中介机构规范的自律性管理，以及行政机关采用事后监督等方式能够予以规范的，也不得设定行政许可。 “一部好的法律必须得到有效的执行，其价值才能得以体现。”省政府法制办主任贺安杰深有感触：过去行政审批项目相当一部分是防范性质的，从预防角度出发，层层设卡。《行政许可法》的颁布施行，将促进政府角色的转化，从根本上减少行政审批项目，提高效率，方便当事人，实质上就是还权于百姓、还权于企业。 随着《行政许可法》的施行，“跑”审批将一去不复返，曾经高高在上的政府将在一个相对平等的平台上与公民对话。从“行政审批”到“行政许可”，一词之差，却反映了政府在管理理念上的变化和突破。正如贺安杰所说，“这是一个信号，意味着政府正从管制型向管理服务型转变。” 法律通过限制行政许可事项的范围，一方面取消了政府过去实施的大量的不必要的规则制度，还市场主体和公民个人以自由；另一方面将某些必要的规则制度转移给行业组织和中介机构实施。只保留少量的，必须由政府实施的，真正属于“公共物品”范畴的行政许可由政府实施，从而促使政府职能转换，促使政府从“全能政府”向“有限政府”转化。 法规处处体现以人为本 便民，是《行政许可法》立法中最重要的原则之一。 《行政许可法》对行政许可的实施权，规定实施行政许可必须一个窗口对外，一件事依法涉及到几个部门，要集中、统一办理。 这种细节的变化，在长沙做酒类批发生意的黄先生今年4月份就开始感受到了。“我到商务厅去办理酒类批发许可证，窗口的一位小姐审查完毕后，就告诉我20天内接通知来取，没让我一趟趟来回跑。” 除体现便民外，对行政行为的规范和限制，是《行政许可法》另一个极其重要的特点。 该法规定：行政机关作出许可后，不得擅自改变已经依法生效的行政许可，即使确需改变，也要依法进行。 《行政许可法》的条文，还处处体现了以人为本的精神和公平、公正的原则：申请材料不齐全的，应当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容；有数量限制的行政许可，应根据受理先后顺序作出决定；受理行政许可应在20日内作出行政许可决定；行政许可不得收取任何费用…… 既重事前审批又重事后监管 正式公布取消行政审批项目之前，省审批改革办公室的工作人员每天都会接到很多来自各厅局的电话，“要是把我们的那个审批项目取消了，以后我们还怎么管理？” 习惯于用“图章”来管理各项事务的行政部门，开始有些迷茫。 “行政许可代替过去的凡事都要审批的管理方式，实际上是一场深层次的观念变革。”周训刚说，首先就是改变传统行政管理模式。 目前的行政管理体制存在一个很大的弊端——管理方式落后、单一，重管理、轻服务，重事前审批，轻事后监管。 安徽阜阳劣质奶粉事件就是这种管理模式下产生的恶果。周训刚说，“生产奶粉，有卫生、工商、质量监督等部分层层审批，但审批完之后的监管却形同虚设，致使大量劣质奶粉流入市场。” 《行政许可法》出台后，政府审批事项大幅减少了，如何加强管理？ 贺安杰认为，如何改变重审批轻监督的现状，正是《行政许可法》着重要解决的问题。 一个基本的原则就是“谁审批谁监督”，该监督的不监督，要追究行政机关的法律责任。 第一，根据行政许可法的规定，实施行政许可的行政机关或者其他有权的机关对被许可人必须进行监督，但是这种监督原则上以书面监督为主，即监督检查一方面要督促它，另一方面又不能扰民。 第二，对一些需要实地检查的，行政机关在行使权力的过程中，要尽量不要与老百姓发生冲突。 第三，行政机关检查违规，法人组织和个人可以举报。 “有的监督检查就是年检，一年检一次，就是把你的东西送来，实际上想拿什么就拿什么，收了钱不合格也合格了。”贺安杰说，“《行政许可法》没有明确规定不让年检，我们的建议是该检查的不是年检，要月月检，天天检。但是有些不需要年检的，如驾驶证就没有必要年检。” 法律实施可能面临挑战 实施《行政许可法》仍面临诸多挑战与问题。 例如，对于哪些事项可以设定许可，哪些事项不得设定许可，《行政许可法》只能作非常概括性的原则规定，具体判断需要由许可的设定机关确定。实践中，许可的设定机关和实施机关如果不能很好地把握《行政许可法》的精神，就很有可能使法律的原则性规定流于形式。 “现代化的公务员队伍和成熟的公民社会组织，将是构成这部法律实施的两道安全防护网。”法律界人士分析说，《行政许可法》要实施好，很重要的一点是必须依靠一支奉公守法、廉洁高效的公务员队伍。 法律界人士认为，当前最为重要的是应尽快制定《公务员法》，把行政官员的管理纳入法制化轨道。 另一方面是——只有社会组织成长壮大起来了，政府才可能真正尽可能多地退出民众的日常生活。目前，中国每万人拥有的社团数量为1．45家，这一比例不仅远低于发达国家，而且低于印度和巴西等发展中国家。但可以预计，在由“全能政府”向“法治政府”迈进的征途中，公民社会组织将发挥越来越重要的作用。 本报记者 张志强
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