把脉南京都市圈

南京都市圈空间组织图
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　　《小康》记者 颜剑/文

　　被寄予厚望的南京都市圈规划提出和实施已经有两年了。

　　今天我们重新回头看它的时候，问题已经并不仅仅限于南京都市圈本身，全国各地都出现了泛都市圈化的倾向。

　　作为第一份被省政府和国家批准的都市圈规划，它的执行有着范本意义。而全国在都市圈规划上出现的问题，希望能够从南京这里求解。

　　“都市圈”有点发热

　　1995年，经济学家杨建荣提出八大都市圈战略构想。次年，经济学家王建提出九大都市圈构想。在接下来几年里，国内学者对都市圈规划提出了数不胜数的构想。

　　2002年底南京都市圈规划正式出台并获江苏省政府批准。自这以后几年里，学术上的都市圈热逐渐传导至政府层面，各地政府也开始扎堆抱团，一时间都市圈数目成爆炸式增长，据不完全统计，截至目前，起码有15个都市圈或者城市群的构想被地方政府提出。

　　德阳是四川一个不出名的城市。德阳市正在构建一个发展战略，将城区与所辖6个县市的县城纳入规划，建成德阳都市圈。按照德阳的说法，建成半小时经济圈。他们认为建成都市圈后，以德阳城区为中心的城市群就初具规模，“大德阳”将是一个庞大的经济巨人。

　　其实德阳已经被纳入了成都都市圈的发展规划中，为了增强自己的经济实力，德阳又提出建设自己的都市圈。

　　德阳的发展思路在都市圈热中很有代表性，越来越多的城市正在鼓噪“都市圈”，都市圈的概念在这种情况下逐渐被模糊，被偷换。

　　如何看待这种都市圈热？江苏省城市规划设计研究院院长邹军认为，这种情况的出现，不论是部分官员出于政绩的考虑，还是经济发展的确到了需要高层次的城市化规划，都深刻说明城市发展是不可能孤立进行的，它必须与周边地区偕同发展。

　　尽管如此，跟风而上的都市圈热很容易成为地方官员的“政绩工程”，没有经过整体规划情况，所谓的中心城市并不能发挥辐射作用，为之投入的大量财力物力，最后形成极大浪费。“圈中圈”的肆意提出更容易造成区域内的行政壁垒和封闭。这对于开放的都市圈来说，无疑是个退步。

　　市场和政府，谁催生了都市圈？

　　京津塘、长三角、珠三角是国内公认的三大都市圈。三个都市圈无论是核心城市的辐射力，还是整个区域的城市化程度都到了非常高的水平。

　　其中，长三角是中国最早形成的都市圈，珠三角则是市场化程度相对较高的城市。然而，这三个都市圈都存在的问题就是，都市圈内的横向经济联系不强，缺乏有效的内部协调机制。

　　众多城市纷纷提出的建设都市圈方案，给人更多的印象是政府在有意识地主导这样的圈层形成。

　　都市圈的形成首先是一个城市化的过程。一个城市化程度不高的区域是不能称其为都市圈的。而城市化的进程却是一个地区的经济发展、市场繁荣的过程。

　　都市圈到底是应该由市场的自然培育形成，还是应该由政府主导？马鞍山市发展计划委员会总工程师焦作明认为，理想的都市圈形成模式应该是在经济的不断推动下，由市场来完成各种要素的合理分配。政府对都市圈形成的主导只会造成更多的矛盾与缺限。

　　邹军给记者讲述了日本东京都都市圈的运作模式：东京都都市圈曾由中央政府5次出面来进行规划，但是都没有协调成功。最后由东京都政府自己制订规划，然后去说服都市圈内各个城市接受这个规划。通过城市与城市自己的优化组合，东京都都市圈已经成为这方面规划实施的一个范例。

　　西方国家都市圈的形成是市场孕育产生的，但是，中国的市场发育并不完善，全部靠市场来进行资源配置与流动的方式，目前的条件下并不具备。

　　对于这个问题，参与整个南京都市圈规划编制的邹军、江苏省建设厅规划处副处长王学锋，还有马鞍山市许多官员的观点惊人一致——“政府对都市圈建设中的作用包括三个‘导’，即主导、指导、引导。主导空间规模的发展，通过规划法的要求，进行管制；引导生产要素的流动与提取，通过规划预期，给社会发出信号；指导基础设施的配置。”

　　政府在都市圈建设中必须发挥相应的作用，但是还得尊重市场规律。

　　苏皖对规划两重态度

　　自2002年底《南京都市圈规划》被江苏省政府批准后，各界对其评价颇高。

　　南京都市圈的单核特征使得它成为江苏省三个都市圈最为成熟的一个。王学锋说，“南京都市圈只有一个核心的特征，使得各个城市与核心在规划制订和实施方面更加容易协调。”

　　说起核心城市南京的影响力，在都市圈中实际上已经分化了两个半圆。

　　圈内的安徽城市对南京表现出了极大的兴趣，特别是离南京最近的马鞍山表现得最为主动；而江苏城市，镇江、扬州在外界看来则有所保留。

　　王学锋认为：“圈内各个城市都认识到了联合发展的重要性。并且，这个圈并不是封闭的，而是开放性的。所有的城市都会选择于自己发展有利的城市来进行合作。安徽境内的那些城市要想在经济上有很大的发展，就必须先接受南京的辐射。相反，镇江和扬州，则有更多的机会去接受其它地方的影响。因而，这里态度上的差距就出来了。”

　　句容市市长刘小东对加入南京都市圈做了更为直白的解释，“南京都市圈的提出与规划，对地方政府而言，归根到底就是为经济利益。”

　　镇江、扬州的态度冷淡，实际上存在一些其它方面的因素，值得推敲。有观点认为，镇江的态度之所以不积极，是怕句容有一天会弃镇江而奔南京。

　　其实，包括安徽省在内，对于南京都市圈的发展都持谨慎态度。有关人士告诉记者，目前安徽省对马滁两市的道路建设，基本不予主动对接，生怕投入太多，相关资源反倒流入南京。

　　都市圈遭遇行政壁垒

　　对南京都市圈而言，最大的障碍已经显现出来，那就是行政区划的壁垒。

　　南京都市圈规划的出台存在先天缺限，跨省区域规划直接面临着行政区划的障碍。因它不是由两省的上一级部门来完成的，而是由江苏省建设厅牵头主持，因而规划出台后，进行了很大的调整，并且如何让安徽省接受规划方案，甚至如何措辞都煞费苦心。

　　规划出台后，安徽省3个城市积极响应的态度是事前没有预料到的。

　　南京市规划局一位不愿意透露姓名的负责人告诉记者，关于南京都市圈规划方面的内容，领导规定不能接受媒体的采访。因为这个问题在规划层面就开始敏感起来，譬如对产业布局进行规划的时候，矛盾凸现，周边城市会发出这样的疑问，为什么这样的产业放在南京发展，而不是自己的城市？

　　都市圈的形成，在空间组织、基础设施、生态建设和环境保护上提出了要求，最为重要的则是要求区域内产业的一体化与错位发展。在目前地方利益驱动下，各地政府如何来促使产业与南京相配套，共谋协调发展，防止圈内成员为招商引资恶性竞争，也是都市圈面临的问题之一。

　　许多官员在被问及这些问题的时候，都表示在目前的条件下很难得到解决。南京市交通局宣传处的吴胜华表示，都市圈发展最大的障碍就是各自为政。南京是省辖市，对省内的扬州，镇江没有行政权力，而马滁芜还是外省的城市，管理体制上更加复杂。

　　行政管辖让位于市场后，各个城市的相互协调对于都市圈的发展显得更加重要。吴胜华说，最好是能成立一个机构负责统筹圈内各城市的产业布局。这样的机构可以是政府的、半政府的、甚至来自民间。

　　而目前，这样的协调机构缺位，规划单位表现出极大的无奈。南京市规划局的一位负责人说，“规划部门的主要职责是做好一个规划。实施是各个地方政府的任务。规划最后走样，对于规划单位来说无能为力。”

　　2004年 都市圈诱惑南京

　　南京的野心(图)

　　扬州：貌合神离

　　马鞍山：胳膊肘向外拐

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