西安曹家庙村一次罢免村官成功后，村民们热烈鼓掌 荣忠／摄
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　　□本报记者　徐楠

　　“选举”仅仅是民主政治的第一步，如果没有分权和制衡机制，民选出来的掌权者依然可以不对选民负责。17号文件的颁布意味着中国的基层民主从选举建设进入到分权制衡建设的新阶段。

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　　“第三驾马车”

　　2004年6月18日，“第三驾马车”出现在浙江省武义县后陈村。在这个中国村庄的权力结构中，在党支部和村委会之外，一个叫作“村务监督委员会”的机构正式诞生。

　　44岁的张舍南被选为监委会主任，他花了星期六一个上午的时间，与两委班子有关人员到砂石场，确定村里雇的私人铲车拉一车细砂和石子需付多少钱；他跟着村里做基建工程的人一起去买建材，“哪种便宜买哪种，监委会说了算”，基建工地每次验收他必须到场；每个月村里的所有发票都要过他的手。

　　“这个委员会就相当于民主政治中的权力制衡机构。”一位“见过世面”的当地人认真地说。监委会共有三名成员，按规定，是“从村两委班子及其直系亲属之外的村民中产生”。监委会可以“对村两委不按村务制度作出的决定或决策提出废止建议”。除了党支部召开的党务会议，村里其他一切会议监委会成员都可以参加。

　　也许是巧合，就在4天后，中办国办发出了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，即17号文件。文件提到，强化村务管理的监督制约机制，设立村务公开监督小组。

　　在中国的最高层和最基层，对村级民主和权力架构作出了非常相似的回应，他们面对的都是同一个问题：“民主选举”的理论在很多村庄受到了挑战，一些民选出来的掌权者并不对选举人负责，而是假公济私、心无忌惮。

　　“这种不平衡状态为‘半拉子民主’。”民政部农村处处长王金华形容说。长期以来，官方以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”来概括村民民主自治活动，“四个民主中，选举是基础。以前，我们的主要精力放在选举上，后三个民主就不太协调不太平衡。”而民政部基层政权与社区建设司副司长詹成付的表述是：“选时有民主，选完没民主。”

　　17号文件要做的事情，就是加强“后三个民主”的制度建设。换句话说，“选举”仅仅是民主政治的第一步，如果没有分权和制衡机制，民选出来的掌权者依然可以不对选民负责。

　　“17号文件的一些具体规定，就是在农村扶持一股力量，形成制约机制，改善基层的政治生态环境。这本身，也应当理解为对农民组织资源的拓展。”詹成付说。

　　而这也意味着中国的基层民主从选举建设进入到分权制衡建设的新阶段。

　　对于后陈村监委会主任张舍南来说，生活的变化并不只是多出工这么简单———前任村支书是因经济问题被免职的；村里目前雇用的铲车车主，是村委会主任陈忠武兄弟的舅兄；分管基建的村委委员，是陈忠武的哥哥；分管组织和纪检的支部委员，是陈忠武直选村主任时的竞选对手。现任村支书胡文法上任半年，与陈忠武之间已经多次发生冲突。

　　这就是张舍南必须置身的“关系场”，它与大多数村庄并无本质的差异。不同的是：如果问题不能在村内依照程序协调解决，张舍南可以直接向街道办事处或上级主管部门获取力量。

　　后陈村的试点，下一步，不但要在全县推广，还要在乡镇、街道建立专门的办事机构，县工作组成立常设办公室，从而使村务监督形成垂直机构。

　　武义县委副书记骆瑞生是本次试点的灵魂人物，他反复强调：“仅仅选出人来是不够的。”骆瑞生因为有17号文件而备受鼓舞，后陈村的监委会，几乎可以视为诠释17号文件的一个现实之作。

　　“半拉子民主”

　　城北村可以作为另一个切片。开着雪铁龙上访的村民四处求助媒体，回应寥寥———他们的处境并不新鲜，是关于处处皆有的征地问题。

　　2004年5月，杭州市萧山区北干街道城北村的一块村级留用地，被圈上了围墙。当了近20年村会计的盛华林这才知道：有人来开发了。

　　他很恼火。作为村委会公章的保管者，他不知道这份“协议”是村主任哪一次从他那里“借走”公章盖下的。“两委都不知道，村民可想而知了。”

　　徐士法是2002年通过直选当选的村委会主任。在“联合开发协议书”上，“甲方代表”的位置上是他和书记盛云泉的签名，盖着村民委员会的公章。

　　今天，这个3500多人口的村庄，所剩村级留用地的规模是38.26亩。萧山区这个曾在全国县域经济排名中持续名列前茅的明星区县，土地价格在十年中翻了五番。村民反映的两块土地共计24.5亩，村干部签订的协议折价与市场价的差价，达6250万元。

　　5月13日，上百村民砸毁了村委会办公室共计8000元左右的物品。8人被处以行政拘留。两个月后上千村民阻拦开发商圈地，再次引发群体事件。

　　浙江省国土资源厅执法局局长钟天明在调查文件上签署意见：“这(征地)是违规违纪行为”。

　　村民余海虹等人收集了921个村民按下的手印：“现在我们根本就不去想罢免的事，免了他也不等于解决土地的问题。说得难听点，根本就不是免不免、当不当这个村长的问题，他的事情真要查下去，不坐牢才怪呢！”

　　作为直选产生的村委会主任，徐士法回报给选民的，只有愤怒和失望。

　　余海虹说，书记和主任曾向他许以50万元的好处，希望他放弃上访。

　　类似城北村的个案，近年来频发不绝。以武义县白洋街道为例，52个村中有三分之二的村因为大面积土地开发而拥有上千万的资产，有的村多达3000万元。集体所有的土地在市场的追逐下，使村干部一职的“含金量”大增，更加凸现了村级一元化权力结构下的决策漏洞。

　　在最近十余年的时间里，中国有70多万个村委会和近6亿农村选民卷入了民主自治的大潮。但真正整个程序进行得比较好的和规范的却只是少数：按照民政部官员的分析，只有30%。其中的一个重要因素就是村庄的权力结构还是一元化的，村官一旦当选就大权在握，基本上不受约束，而村民也很少能参与到决策中去。因此对于基层民主而言，在选举之后，分权制衡的问题就无法回避了。

　　“后选举”之虞

　　事实上，对于村官的约束在目前的制度设计上是有所考虑的。村民委员会组织法规定：有十分之一以上的村民提议，应当召集村民会议。本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。

　　法律赋予村民最有威慑力的利器，就是罢免权。可是，为什么在很多情况下这个利器起不了作用，民选出来的掌权者可以无视罢免权的存在？

　　在实践中，民主监督需要开会，而村民会议按规定由村委会召集。这就形成了一个悖论：监督者的会议由被监督者召集。

　　在杭州市萧山区城北村的陈民本印象中，村里上一次召开村民会议，还是两年前直选那一次。能够开口的两委干部是极为少见的，村会计盛华林说：“书记和主任都是领导，如果你是个在村里管计划生育的，你会向他们提意见吗？”

　　更重要的是，村级权力运作的过程中，还不能不受到上级组织的深刻影响。

　　对村干部的考评，主要是街道年度考核。每年，各归口部门将本年度的指标计划垂直传达下来，工业、农业、水利、土建、综合治理、计划生育、治安保卫，分门别类。杭州市萧山区北干街道干部申图良说，每年，以各项指标的完成情况为依据，各村最终获得一个总评分数。对于村干部来说，“不存在合格不合格的问题，只有前几位还是末几位的问题。”也就是说，是奖金多少的问题。

　　“村民对干部的评议？主要就是通过选票来体现。”

　　“上访的数量和情况？对考核结果基本没什么影响。”

　　于是，干部所能受到的实质性约束，只有来自上级。

　　城北村村级留用地的问题，萧山区土管局曾经三次被责成调查。结论是：用地程序合法规范，但决策过程确实未经公开，有“工作上的失误，要对村领导干部批评教育”。

　　“联合开发协议”上，“签证单位”的后面盖着北干街道办事处的公章。不止一位街道干部先后表示：“不是他们一个村，北干街道八个村都是这样的。”

　　一层一层的制约屏障，终归奈何不了一个现实：“这里面有街道领导”。

　　城北村村主任徐士法说：有关土地使用、处置的决策，“原来派几个人去坐坐就行了，现在都要招投标”。村民意见较大的地块，他说：“都是按(街道)办事处的精神办的，也是经过办事处同意的。这方面没有一个明文的规定，说一定要村民代表会议决定。”

　　但是村民委员会组织法中有明确的规定，徐士法尴尬地笑笑：“那你怎么说呢……”

　　对他而言，村民委员会组织法的实际约束力，显然低于“办事处的精神”。

　　萧山区民政局民政科科长杨银燕说：“每年方方面面那么多任务指标，你说下面怎么办？乡镇比我们区里还难办，我们还能往下压给他们，他们压给谁？只有村里了。”

　　于是，即便是作为自治组织，村委会也要对本村方方面面的任务指标负责：只有村里的“数字”上去了，乡镇、街道的日子才能过得安稳。于是，同样处在这个权力链条中的乡镇、街道，作为对村干部惟一的考核部门，与他们形成极为现实的利益纽带。

　　尽管村民委员会组织法确立了村民自治组织的原则，但实际运行中村委会的行政体系末梢色彩依然挥之不去。

　　村民委员会组织法明确规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

　　“可是，怎样就算‘指导、支持和帮助’？怎样就算‘干预’呢？”浙江省民政厅基层政权和社区建设处处长周炳泉问道。

　　在这样的格局中，村民往往处于弱势地位，面对过多的行政干预和传统势力，罢免权往往停留在纸上。在山东莘县史河口村，村民史朝旭曾经联合45名村民，按了手印将反映村干部问题的材料寄到乡政府，然而很快收到一纸劳教通知书，说他“侮辱干部”，是“村霸”，提供证明的七个人均为村委会成员及其亲属。

　　史朝旭说：“法律是这么规定了，但负责执行法律的不还是他们干部吗？我们老百姓除了征集签名，向上面反映，还能做什么？我们是能管钱还是能抓人？本来是指望他们(村委会)替我们说话的，他们不给老百姓办事难道我们再自己另外选个村委会？也得上面承认呀。”

　　这种尴尬成了农村基层民主选举绕不开的“魔障”。农村的现实权力规则是个人力量难以违逆的，一个又一个徐士法和陈忠武就诞生于这样的“场”中。于是，从村民手中选出来的人，有些迅速蜕变融入原有格局，有些在当选之前就深受熏陶一门心思逐利，有些无法适应而很快出局。民选村委会被上级罢免、撤换的实例，不绝于耳。

　　学者贺雪峰指出：“民主是权力均衡的结果，相对于乡镇行政机构，分散的农民在实现有效的组织化之前，是谈不上力量的。”

　　村政问路山东省鱼台县谷亭镇的姜庄村，田姓家族最大，马姓和周姓次之。

　　前任村主任田素省及村委会其他两名成员被村民马宜场带头罢免。乡镇党委组织选举了临时支部，由两名周姓成员和一名田姓成员构成。姜庄村发生了戏剧性的变化：原来的被上访者，如今变成了上访者。

　　临时支部里的田姓成员，已经扛不住压力，提出了辞职。新掌权的临时支部和马宜场等人在村里发起成立了专业经济合作社。第一批统一购进化肥农药，为农户每亩节省7块来钱。村里的文艺演出队已经发展到100余人，乡镇也给新办的村图书室捐赠了书籍。

　　他们还就明显违规的白条账目问题提起了诉讼。他们自己联系场地组织查账，为了保存原始记录他们硬是靠双手抄写账本。在原村委会组织的选举会议上，马宜场当场质问：“选举委员会在哪里？成员都是谁？秘密写票间在哪里？你们这是违法选举，谁敢宣布有效谁负责！”

　　舆论认为17号文件对监督小组、村务公开、决策程序等具体制度环节作出了规定，旨在加强“后三个民主”的制度建设。如果说，2002年中办发14号文，着重解决的是如何保障农民的选举权问题，那么17号文以规范组织形式和基本程序等方式，把有关农民的知情权、决策权、参与权、监督权落到实处，提供一个制度化的解决模式。

　　专家们指出，14号文和17号文是一个有机整体，前者解决的是基层民主选举问题，后者解决的是选举后的问题。两者要一并实施。学者党国英认为：“有效的监督只能是职业政治家之间的监督，民主选举制度还是要强化，重点是建立健全竞争机制——哪怕是一个村里两大派之间的监督。”有宗派并不可怕，一个可行的办法是引导它们成为互相制衡的力量，并由此降低整个社区付出的监督成本。

　　年届八十的辛秋水，是安徽省社会科学院原研究员。他在安徽省推行“组合竞选”已有十四五年时间。这种方式首先在各村民小组产生候选人提名，由他们自由组合自己的竞选班子，并且全员公示。辛秋水说：“因为要全部公布名单，候选人一般不敢明晃晃地把亲兄弟或者地方上声名狼藉的人拉进去。这样无形中化解了宗派大族的操纵能力。搞试点的地区，当选的好多都是小姓、外来户。”

　　而贺雪峰更愿意强调以农民权益共同体的促成来“分权”。

　　他们主张继续强化、拓宽和加深选举环节的制度建设，提高“人为操作”的难度，以此落实17号文，推进村民自治下一步的发展。

　　对“后选举”问题的辨析，其实质正是村民自治行至今日，下一步的现实判断和路径抉择。