透析十六届四中全会与中共执政新局

　　《瞭望东方周刊》记者程瑛、卢波、于津涛、肖山／北京报道

　　执政中国55年后，中共突出强调，执政能力建设是党的一项根本性建设

　　9月16日至19日，聚焦执政能力建设的中共十六届四中全会召开。

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　　这一年，是甲申年。

　　上一个甲申年1944年，中国命运未定。郭沫若为在北京执政时间最短的李自成大顺政权的覆亡写下一篇《甲申三百年祭》。在延安的毛泽东看后很是赞赏。

　　毛致信郭：“你的《甲申三百年祭》，我们把它当作整风文件看待。小胜即骄傲，大胜更骄傲，一次又一次吃亏，如何避免此种毛病，实在值得注意。”

　　这样的瞬间，中共党史上并不罕见。60年世事沧桑，新世纪的第一个甲申年，已经取得全国执政地位55年的中共第一次在中央全会上集中探讨执政能力问题。

　　红旗出版社副总编辑黄苇町对《瞭望东方周刊》说，“这说明，中共认识到执政能力不光是党的主要领导人个人执政能力的问题，还必须探讨作为整体的中国共产党的执政能力。”

　　正因为如此，全会决议文件《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》引起了广泛关注，而之前，其征求意见范围不仅限于中央委员会委员，而且包括十六大代表，这在中共党史上实属罕见。

　　从“三个代表”重要思想的提出和把“改善领导体制，增强执政能力”写进党章总纲，到强调“立党为公、执政为民”的“七一”讲话;从建党纪念日前夕中央政治局集体学习借鉴苏共亡党教训研讨执政能力，到纪念邓小平诞辰100周年大会上，胡锦涛首次阐述执政能力建设的7个基本范畴，实际上，四中全会后的中共工作框架已然浮现。

　　中共中央党校常务副校长虞云耀在接受《瞭望东方周刊》采访时认为，中共执政能力面临着“非同寻常”的、“历史性”的考验，“提高中共执政能力问题，巩固党的执政地位问题，维护党的执政安全问题，非常现实地摆在了面前”。

　　第一次对执政经验进行系统总结

　　对于十六届四中全会在中共历史上占有的重要位置，人们不会有任何疑义。这次会议第一次对中共55年的执政经验进行了系统总结。

　　它向全世界彰示了一个新的认识：党的执政能力的高低，已成为检验党的建设成效的根本标准，也直接决定着党领导的事业的盛衰兴败。

　　中央党校教授叶笃初向《瞭望东方周刊》表示，四中全会对于中国未来的走向，是十分重要的，因为它探求解决的，是“根本性的课题”。

　　“党员如果不是由于法律的迫使和没有得到党的特别允许，不能担任政府官员或国会议员。”中共一大纲领的第14条曾如是规定。

　　“但是，经过22年的武装斗争和55年和平建设，中国社会和中国国家政权的性质发生了根本变化。提出执政党概念是对基本历史事实的尊重。”中央党校辛鸣博士说。

　　中央党校党建专家张志明在接受《瞭望东方周刊》采访时说，理论界对这个提法不是没有争议。人们会对过去习惯的工作方法产生了路径依赖，昔日形成的思想方法和工作经验会时时影响党内同志的思考和行为。

　　在此意义上，四中全会是一次统一全党思想的大会。

　　而从现实来看，中共高层认为，在人均GDP从1000美元到3000美元的阶段，社会经济结构剧烈变化，利益矛盾不断增加，社会稳定问题非常突出。正确处理新时期人民内部矛盾的难度增大。

　　此外，随着经济改革的不断深入，必然要求加快推进政治体制改革。至于复杂多变的国际环境，更是对中共执政能力提出了挑战。党必须面对自身状况和存在的问题。

　　虞云耀表示，中共的历史方位发生了“两个根本性转变”──从夺取政权到长期执政的转变，从受外部封锁、实行计划经济到对外开放、发展社会主义市场经济的转变。

　　“因此，加强党的执政能力建设，就成为了一个事关党和国家长治久安的带有全局性、战略性、根本性和长期性的重大课题。”他说。

　　明确提出执政理念概念

　　在胡锦涛总书记对执政能力内容加以细化的7个范畴中，“执政理念”位居其首。四中全会明确提出了执政理念的概念。

　　中共的执政理念，是以执政宗旨为核心的一整套执政意识体系的价值判断。其中，“立党为公，执政为民”的执政宗旨始终如一。具体而言，在党内，中共执政理念被解析为“4个意识”：

　　一是执政为民的公仆意识。要改变那种只靠权力领导，片面强调管理、控制的领导方式，更多地强调服务和责任。

　　二是执政兴国的发展意识。要坚持科学发展观，使人民群众长期受益、真正受益。

　　三是依法执政的法制意识。要求党要善于把自己的意志通过合法程序变成国家意志，还要求党的各级组织和领导干部严格在宪法和法律的范围内活动。

　　四是执政图治的忧患意识。只有居安思危，才能增强党努力提高执政能力和领导水平的自觉性、主动性。

　　中共首次对执政经验进行系统总结并加以明晰化，开辟了党的工作的新局。

　　“在这个时候明确提出执政理念的概念，说明中央清醒地看到了矛盾所在。”河北省委副书记、省纪委书记张毅对《瞭望东方周刊》说。

　　执政能力体现在人民的认同上

　　所谓党的执政能力，无非就是党掌握和运用权力的本领。但执政的关键是什么呢？

　　“执政，最关键的是正确认识和处理与人民群众的关系。”中共中央党史研究室副主任李忠杰对《瞭望东方周刊》说。

　　在此情形下，中共需要处理好以下问题：

　　执政能力谁来评判？人民群众最有资格。人心向背是一个政党、一个政权盛衰兴亡的根本因素。一个党的执政能力，归根结底体现在它能不能最大限度地获得广大人民群众的认同上。在现代社会，构成这种认同的有三大因素：理念、程序和政绩。

　　执政是否等于领导？领导是针对全部的国家和社会生活而言，而执政则是针对国家政权而言。领导主要是政治活动，而执政更多的是法治活动。在执政活动中不能简单搬用政治领导的手段和方法，不能把政治领导和执政行为看作一回事。

　　党的执政能力是否等于领导干部的执政能力？党的执政能力不仅体现在党的各级领导干部身上，还体现在党员身上。虽然不是每个党员都在执政，但如果相当一部分党员素质不高、能力平庸，那就很难让群众相信党有很强的执政能力。

　　此外，党的组织结构和运作是否合理，党的体制机制是否科学，决定着党的执政功能的实现程度。比如，党政关系不顺，就会使两套班子之间产生矛盾和摩擦，造成内耗不断。

　　完善三大执政方式

　　今年5月的湖南嘉禾拆迁事件，被定性为“集体滥用行政权力的标本”。当地政府为一项商业性开发项目而实施的“株连九族”式的拆迁政策为全国熟知。

　　邓小平曾提醒：“我们拿到这个权以后，就要谨慎。不要以为有了权就好办事，有了权就可以为所欲为，那样就非弄坏事情不可。”

　　对执政能力的探讨已有时日，理论框架的宏大叙事已经展开，而四中全会在具体执政方式上的突破引人注目。

　　中央党校教授叶笃初指出，“科学执政、民主执政、依法执政，是目前中共对改革和完善党的执政方式的内容和目标的准确概括和表达。”

　　科学执政，就是要以科学的思想、科学的制度、科学的方法领导中国特色社会主义事业；民主执政，就是要坚持为人民执政、靠人民执政，以发展党内民主带动人民民主，领导和支持人民当家作主；依法执政，就是要坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家政治、经济、文化、社会生活的法制化、规范化。

　　中共权威人士认为，要科学执政，就不应当是简单地实行党政的所谓“分”与“合”，把不同性质的权力在党政之间作简单分割，而是科学界定执政党与国家公共权力的不同职能。

　　要民主执政，就不应当是党事无巨细地包揽一切，而是扩大人民群众对国家和社会事务的参与、决定、监督，让他们真正成为主人。

　　要依法执政，党就应当接受宪法和法律的规范，努力建立科学的领导体制和工作机制，通过完备的制度和法律体系来治理国家。

　　这样，正确路线方针政策的贯彻实施，才能不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。

　　党首先应当是民主的

　　四中全会被认为是一次具有政治体制改革实质意义的会议。

　　邓小平曾把权力过分集中概括为中国政治体制的“总病根”，而领导者个人高度集权则被认为为害尤甚。党内民主问题近年来备受关注。

　　这次全会决定把它作为党的执政能力建设的重要内容。“党内民主解决的是如何使党更有活力的问题。执政党自身有没有活力，直接关系执政能力的强弱。”李忠杰对《瞭望东方周刊》说。

　　在这种情况下，中央明确提出发展党内民主“是政治体制改革的主要内容，是政治文明建设的必然要求”。

　　逻辑十分清楚：既然政治体制改革的目标是建设社会主义民主政治，那么，领导着民主化的党，自身首先应当是民主的。没有党内民主的发展，政治体制改革是不完全的，不可能深入下去。

　　中央高层进一步提出，发展党内民主的关键是加强党的制度建设，其本质上是指政党各种活动的规范化和程序化。

　　一是推进“公开透明”，即要求“进一步推进党务公开，增强党组织工作的透明度”。 二是改革和完善党的代表大会制度，这是当前发展党内民主的关键。

　　中央党校辛鸣博士指出，“目前，发展党内民主的着眼点是对权力运行的制约和监督。”

　　从授权而言，全会之后，在党内选举方面将加大力度;从用权而言，要求各级领导机关和决策部门沿着推进党内民主的方向，完善重大决策的规则和程序，为广大党组织和党员参与决策建立通畅的渠道，并完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制;对权力运行结果也要进行制约与监督。

　　界定政党权力与国家公共权力

　　四中全会表明，中共正在明确界定党对国家立法权、行政权和司法权领导的原则，以进一步明晰党和国家公共权力的职能，实现真正的党政职能分开，从体制上理顺党政关系。

　　事实上，“文革”之后，中共就力图通过政治体制改革解决上述问题，尤其是解决党政关系的体制弊端。

　　然而，后来在改革中出现的“党政分设”式的所谓“党政分开”，没有达到党政职能分开的改革初衷，“一个人说了算”的老问题没有得到合理解决，同时还造成了新的问题，比如党政一把手闹矛盾的“内耗”现象，比如常委班子内部和四大班子的职数太多、效率低下的现象，比如党委、人大、政府之间职能不清、运行紊乱的现象，比如四大班子之间职位重叠、难以协调、执行不力的现象等。

　　四中全会后，在党对国家行政机关的领导方面，将更加强调党要督促、支持和保证国家机关依法行使职权，在法治的轨道上推动各项工作的开展。

　　在加强和改进对政法工作的领导方面，将更加强调党要支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，为在全社会实现公平和争议提供法制保障。

　　在党政关系问题上，一些规定将更加细化，更具操作性，如强调党委在同级“四大班子”中的领导核心的同时，也强调党组在人大、政府和政协内部的领导核心作用；在规范党政机构设置方面，提出要完善党委常委会的组成结构，适当扩大交叉任职，切实解决党政领导成员分工重叠问题，减少领导职数，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门;提出要规范各类领导小组和协调机构，规定一般不设实体性的办事机构。

　　为政之要在用人

　　在四中全会召开前，中央媒体报道了中央集中出台的一批干部人事制度改革文件，被外界评论为“中国的干部人事制度改革，已由局部改革、单项突破的阶段转向综合配套、整体推进的阶段”。

　　中央党校教授谢春涛在接受《瞭望东方周刊》采访时说：“党的执政骨干是执政活动的直接主体，他们的能力，直接反映党的领导水平和执政水平。四中全会把加强党的执政能力建设对提高执政骨干的能力的要求进一步具体化了。”

　　权威人士指出，四中全会以后，有两项工作将全面推开：一是进一步深化干部人事制度改革，建设一支善于治国理政的高素质干部队伍;二是按照政治坚定、求真务实、开拓创新、勤政廉政、团结协调的要求，把各级领导班子建设成为坚强领导集体。

　　中央在深化干部人事制度改革方面，总结并完善了长期以来被实践证明成功有效的一些做法。

　　譬如，全面推行和继续完善民主推荐、民主测评、任前公示、公开选拔、竞争上岗、全委会投票表决、党政领导干部辞职等制度;加大干部交流力度，进一步落实和完善领导干部任职回避制度;完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额考察、差额推荐和差额选举的范围和比例等。

　　针对新情况新问题，中央也提出了一些新的措施。譬如，针对干部任用制度不完善的状况，提出研究和制定干部实绩考核评价标准、职务和职级相结合制度、领导干部职务任期制度、干部分类管理办法等。

　　在领导班子建设问题上，中央既对多年来在改革探索中形成的一些行之有效的做法充分肯定，又有针对性地提出了“政治坚定、求真务实、开拓创新、勤政廉政、团结协调”的领导班子建设新要求。

　　这表明，对领导班子，要从政治立场的要求、工作态度、工作魄力、自身形象、班内部关系等几个方面来考察。

　　以开放胸襟看待执政规律

　　四中全会还表明，中共已认识到，政党执政有规律性可循。

　　今年夏季的一次政治局集体学习中，学者们建议，执政能力建设一方面要借鉴其他政党的经验，另一方面可以借鉴本党历史上的执政经验。

　　权威人士指出，虽然，政党的阶级性决定着它的局限性，但是，政党毕竟都力图使权力能够在自己手里保持更长的时间。这样，在功能、作用、活动方式等方面，政党就会有许多反映共性和普遍性的特点。

　　因此，权威人士指出，“认识政党活动规律，必须清醒地看待并认真探索这些共性和普遍性，而不是简单地把它们看作和马克思主义政党性质不相容的东西而拒于千里之外。”

　　在把握中共执政的特殊规律方面，这些年来，认识也在不断深化。

　　在理论创新、处理发展与执政兴国的关系、坚持科学发展观、促进党内民主、坚持依法执政、加强党对意识形态的领导、正确解决各种社会矛盾等方面，都有新的内容。

　　新一轮发展的号角

　　许多普通民众都在关注四中全会。湖南来京务工农民陈敏对《瞭望东方周刊》说，报纸上说要讨论党的执政能力问题，很好，“但坦率地说，现在我们农村有些年轻人不太愿意入党，甚至有人提出入党会被朋友笑话”。

　　他认为，这是因为现在有的基层党组织的威信特别是在一些农村中的威信不高引起的。“共产党要提高执政能力，关键是如何重新树立人民群众对党的信任。这种信任不是靠天天喊口号能喊出来的，要靠扎实工作。”

　　中央党校教授叶笃初向《瞭望东方周刊》表示，四中全会之后，关键在于如何使增强党的执政能力的诸项重大举措得到贯彻落实，这样，中国面貌就会发生积极变化。

　　中央党校另一位教授认为，其实我们今天的生活是多种因素共同作用的结果，老百姓也许考虑不到，但研究者知道底细。

　　这位教授举例说，今天，年轻人装修自己的新房肯定想不到要买两张领袖标准像，但是当年年轻人分到新房后的第一件事就是去买领袖像。很少有人知道，1980年8月，中共中央书记处做出决定，今后一律不挂现任中央领导人的像，以消除个人崇拜。国人沿袭几十年的习惯就此改变。

　　不止一次，这位教授看到孩子拿来的登记表，向父母询问什么是“成分”。孩子们不知道，1979年五届人大二次会议通过的《选举法》废除了1953年《选举法》中成分是地主的公民不列入选民名单、没有选举权的条款。中国人从此对“成分”逐渐陌生。

　　人们习以为常的改变有很多很多。

　　这位教授强调，改革开放不光是“包产到户”和“经济特区”，在巨大物质财富之外，它还给大家带来了另一种惊喜。

　　外界评论认为，四中全会探讨执政能力建设的信号，将吹起新一轮发展的号角。

　　中共执政理念的基本内容

　　──胡锦涛

　　中共的6条执政经验

　　●在科学对待马克思主义的问题上，必须坚持在指导思想上的与时俱进，用发展着的马克思主义指导新的实践。

　　●在科学认识和把握中国社会主义的问题上，必须不断推进社会主义制度的自我完善，增强社会主义的生气和活力。

　　●必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持把发展作为解决中国一切问题的关键。

　　●在科学把握党的自身建设方面，必须坚持立党为公、执政为民，始终保持党与人民群众的血肉联系。

　　●必须不断完善党的领导方式和执政方式，坚持科学执政、民主执政和依法执政。

　　●必须以改革的精神加强党的建设，不断增强党的创造力、凝聚力和战斗力。

　　中共探索执政能力建设的3个时期

　　●1949年新中国成立之前

　　大革命时期国共合作的广州革命政府，井冈山时期的红色政权，中央苏区的政府框架，延安时期的“三三制”、“精兵简政”，一些革命根据地开展的选举活动，都是中共在局部地区执政的初步尝试和经验。

　　●从1949年到1978年

　　从1949年到1956年，党比较注意科学地行使国家政权的职能。从1957年到1965年，党委加强对国家事务的领导和管理，但也出现了权力过分集中、党对政权机关包办代替的趋势。“文革”中，党和国家的领导体制遭到全面破坏，走向畸形发展。

　　●从1978年到现在

　　1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上，提出了政治体制改革的纲领性意见。

　　十三届四中全会以后，以江泽民为核心的第三代中央领导集体，在不断深化经济体制改革的同时，积极而又稳妥地推进政治体制改革，不断加强和改善党的领导，改进党的领导方式和执政方式。

　　进入新世纪新阶段，全党在以胡锦涛为总书记的党中央的领导下，在党的建设和政治体制改革方面正在进行新的探索，进一步解决党在执政过程中遇到的新问题、新矛盾。

　　相关专题：中国共产党十六届四中全会