党代会常任制：掌声且慢响起

　　王勇兵(北京)

　　民主，是无论谁执政，都无法回避的课题。上世纪80年代中共曾经试图通过党政分开来推动政治体制改革，90年代十分关注基层民主建设，希望自下而上推动政治民主。21世纪之初，中共又提出了以党内民主来推动人民民主。

　　党代会常任制只是推动党内民主的可能途径

　　1982年，中共在修改党章的多次讨论过程中，曾经考虑过党代表大会年会制和代表常任制的意见。1988年至1989年起，中组部先后选择了浙江省台州市椒江区等12个市县，进行党代会常任制的试点。但是，到十六大以前，除浙江的绍兴市等5个市县区还在试点外，其他7个市县已停止试点。

　　十六大以后，在四川雅安的荥经县和雨城区、眉山市、自贡市大安区等近20个市(县、区)进行党代会常任制试点。

　　党的十六大提出，“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”。许多人对这句话进行了不准确的理解，以为中共对党代会常任制进行了充分的肯定，实际上，“扩大试点”不等于全面推广，党代会常任制的试点早在80年代就开始进行了，之所以要继续试点，就是因为党代会常任制的效果究竟怎么样还没有定论。

　　党代会常任制主要是实行年会制和代表常任制，年会制和代表常任制并不难以实行，但是年会制和代表常任制本身并不意味着党内民主的突破性进展。党代会人数过多，而且大多数人是兼职，难以成为日常领导机关，难以充分发挥每个参会人员的作用，最终很有可能由少数人控制会议，何况年会制每年开会的时间很短，没有充分的时间来考虑日常决策的事情。

　　党代会常任制推动党内民主的关键不在于开会次数的多少，而在于会议本身是否民主。如果党代会常任制仅仅是增加开会的次数和增加参加会议的人数，而不加强会议民主的制度建设，那么，党代会常任制很可能流于形式，无益于推动党内民主。邓小平同志在中共八大上作的《关于修改党的章程的报告》中指出：“这些会议只是形式主义的。他们既没有使会议的参加者对于所要决定的问题，在会议以前具有思想上的准备，在会议上，又没有造成便于展开讨论的气氛，实际上形成强迫通过。这种以集体领导的外表掩盖个人专断的实质的办法，必须坚决加以反对。一切提到会议上的问题，都必须经过讨论，允许提出异议。”

　　从试点的情况来看，党代会常任制实际运作效果并不理想。新的尝试也有待实践检验。

　　实行党代会常任制可能妨碍宪政进程

　　实行党代会常任制以后，原来每5年一次的县(市区)党代会现在每年要召开一次，而且，为了加强实行常任制以后党代表的作用，必须增加对党代表的履职培训。此外，为了加强和深化党代会常任制工作，需要设立党代会常任制工作办公室，也将增加编制；同时，为保证工作的开展，将党代会(年会)、代表活动的经费和办公室工作经费列入本级财政预算。所有这些都提高了党政机关的运行成本。

　　如果不切实加强会议民主的制度建设，保障会议的民主质量，而仅仅是每年开一次党代表大会，那么这些成本将最终徒增公民另外一种负担而已。

　　如何正确处理党代会与人代会的关系问题是党代会常任制面临的制度难题。许多重大事项如果已经在党代会上作出了决议，再到人代会上通过，使得人代会形式化，反而强化了党政不分，以党代政，促进了权力进一步由政权机关向党组织的集中。这样必然使得好不容易树立起来的人大权威受到削弱，人大的“橡皮图章”更软了。

　　发扬党内民主的目的是为了推动人民民主，而不是用党内民主取代人民民主。实现人民民主最终要充分发挥政权机关的作用，而不是用党组织代替政权机关，或者把党组织设置在政权机关之上。

　　关键在于竞争性选举

　　澄清认识误区是为了把问题看得更清楚。推动党内民主的关键和突破口在于改革党的选举制度，建立和完善竞争性的选举制度。

　　“民主是人民控制精英的一种方式”，“人民通过选举来控制精英，就是民主的方法”，党内民主就是党员控制党内精英的方法，党员控制党内精英的方法就是党内竞争性选举。党内精英大体上包括各级党代表大会的代表，党委会和常委会的成员，副书记和书记。党内民主要求这些人员通过选举产生。发展党内民主最重要的障碍就是党内选举方面存在问题，实际运作的选举与党章的规定相差甚远。改革和完善选举制度，就是要从根本上改变上级主导的形式性选举，保障选举充分体现选举人的意志。

　　四川雅安、湖北罗田的改革是目前搞得相对成功的地方，它的成功主要在于不仅搞了党代会常任制，而且实行了党代表竞争性选举，竞争性选举对于党内民主来说才是真正动真格的，党的干部包括县乡党委书记必须面对竞争的挑战，面临淘汰出局的风险；通过竞选上来的党代表才能更主动履行代表的职责；党代会和党代表的作用才能真正发挥出来。

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