政府的责任是一种“有限责任”

　　嘉禾官员的任免一直惊动到中央，为什么？因为事情闹大了，地方官员 不敢承担决策的责任——这与目前大为张扬的“问责制”的精神是直接抵触的

　　文/王怡

　　6月4日，嘉禾搞野蛮强拆的县委书记和县长都被撤职了。新华社报道这是湖南省委经

国务院批示之后，研究做出的 决定，并经国务院第52次常委会议“同意”了这一处理。第二天郴州市任命了一个新的县委书记。这一上一下值得玩味。

　　我们知道平常的地方人事任免不会惊动中央，因为各级政府或中共党委在程序上是有权限划分的。但嘉禾的事情显然 闹大了。一闹大地方党委和政府往往就不敢擅做决定，为什么？因为害怕承担决策的责任。这样，行政制度一个潜规则就出来 了：任何事情只要闹大，原来书面上那些权力的纵向划分就失灵了。

　　这个潜规则，和目前大力张扬的“问责制”的精神是直接抵触的。在我看来，如果湖南省委有能力、有权限、也有责 任也有胆量，能自己就把该撸的官员给撸了，那么这个撤职就是行政体系一次有效率的运作。但在请示和批示制度下撤换一个 县官，恰恰是地方行政制度濒临无效的一个信号。

　　这种无效是很可怕的。有学者研究明代州县政治体制，指出州县行政权的不自主，正是古代地方政治的一个特点。如 果所有官员的合法性都来自一个自上而下的最高权力中心，“成我者惟上，格我者亦惟上”，即使成文法上有纵向权限划分， 这种划分都只是空话。官僚们为了规避责任，当然也就学会了审时度事，知道该怎么去请示。

　　但这样就不好问责了。“问责”的实质是要求一个负责任的政府。“负责任的政府”有三重意思。

　　第一，政府负的是有限责任。政府和公司一样，不可能负无限的责任。一个良好的政治制度也不应该让政府去负无限 责任。不管出天大的事，问责都是追问有限责任。梁启超谈论君主立宪时，曾说“必君主无责任，然后可以责诸大臣”。因为 君主若是行政上的最高首脑，就必将为政治过错承担最终责任。所以古代的皇帝经常下罪己诏，自己出头挨骂。这就是一种很 危险的无限责任，等到罪己诏不管用，政权就危急了。所以我讲为什么一个良好的行政制度，不该允许、也不应鼓励地方把自 己权限内的问题提交到上级权力部门去。因为这等于陷上级政权于不义。

　　第二，政府的有限责任，意味着有限的权力。一种通常看法认为分权的目的主要是制衡权力不致滥用。这个目的看起 来好像是专门对付政府的。其实不是。分权还有一个对政府非常有利的目的，就像私人老板把钱拿到公司来接受产权上的限制 ，就能豁免经济上的无限责任一样。政府也必须把权力拿出来接受限制，才能获得一种长远的稳定性。

　　比如立法机构如果不和政府分开，政府的错就是立法者的错。而代议制度下立法者是“人民”。国家的一切权力都属 于人民，来源于人民。人民如果错了，整个政权的信用与政治合法性就可能彻底破产。所以君主立宪的意思就是请不要给君王 犯错的机会，民主立宪的意思就是不要给“人民”犯错的机会。要把这“机会”给政府，这样立法和司法部门就可以比较超然 。天大的问题换一届政府就行了，不用换国家。这就像公司两权分离，换经理就是了，不必换董事会。

　　第三，有限政府，必须是指每一级政府都是有限政府。君王无责任，才能责诸大臣。同样的道理，中央无责任才能责 诸地方，省市无责任才能责诸州县。所以一个“有限责任”政府还特别需要纵向上的分权。

　　地方官员的权力为地方的人民所授，公法上把各级政府的独立权限分清楚。这样该地方负责的事就不必请示汇报。不 该它负责的事就老老实实服从和配合上级。当问责问到那一级，才会顺理成章，不会有替罪羊，也不会因为害怕当替罪羊而相 互推诿责任。

　　我们20多年来的体制改革，其实就是一种地方分权的改革。但这种分权只是下放式的。下放的意思是“产权”还在 中央，理论上随时可以调整、也可以随时干预。这样中央政府理论上仍然是一切政治责任的最终归咎点，最低限度也是个用人 不当的错，所以目前推行的“问责”制是一个深化责任政府的契机。只有把下放式的分权，变成宪政式的分权，上对下的问责 ，才能问个理直气壮，问得明明白白。