深圳模式：“名义”背后的政治智慧

　　本刊记者 欧阳觅剑 发自深圳

　　按照深圳市“加快宝安龙岗两区城市化进程”的时间表，2003年10月30日正式启动的宝安、龙岗两区的各项 城市化工作将于2004年10月31日结束，11月1日以后进入总结阶段。

　　这些工作涉及两个区1500多平方公里范围内的18个镇、218个村、27万村民。深圳用一年时间完成城市化 各项工作，无论是横向比较还是纵向比较，都是一个非常惊人的速度：东莞“村改居”计划用5年，广州进行“城中村”改造 计划用10年，而深圳11年前对特区内68个村、4万村民推行城市化政策，用了一年时间。

　　“城市化政策”的基本框架

　　深圳在关外的宝安区和龙岗区推行“城市化政策”，其工作非常全面，这有两方面的含义：一是地域广，宝安龙岗两 区所有的镇都包括在内，深圳的目标是要做全国第一个没有农民和农村的城市；二是事项全，城市化的各项工作，深圳基本上 都出台了相关细则，对每个方面都有目标要求。

　　综合深圳市为“加快宝安龙岗两区城市化进程”下发的文件，我们可以将深圳的“城市化政策”概括为以下几项主要 工作：

　　1、农民变市民。农民转为城市居民，他们的户籍由农业户口变更为城市居民户口。

　　2、村改居。村民变成了市民，他们的群众性自治组织也要由村委会变为社区居委会。

　　3、转地。既然拥有土地所有权的农村集体经济组织的全部成员都转为城市居民，按照《中华人民共和国土地管理法 实施条例》规定，原属于集体所有的土地应当一次性全部转为国家所有。

　　4、股份化。根据居委会组织法，居委会没有经济管理职能，村改居之后，居委会应当与原村委会集体经济组织脱钩 ；原村委会集体经济组织改制为股份合作公司，原集体成员(原村民)持有股份。

　　5、参与社保。村民转为居民后，逐步享受与城市居民相同的社会保障，他们以股份合作公司为单位，参与基本养老 保险，并有医疗保险和最低生活保障。

　　6、镇改街。撤销镇政府，建立街道办事处。街道办事处不是一级政府，而是区级政府的派出机构。

　　这几项工作，是“城市化政策”的基本框架。

　　这次“城市化政策”2003年10月30日正式启动，确定宝安区的龙华镇和龙岗区的龙岗镇作为试点，要求他们 在2004年3月底之前完成各项工作；然后迅速在所有镇推行，2004年6月20日～7月20日为准备阶段；7月21 日～10月31日为实施阶段；11月1日～12月31日为总结阶段。

　　根据报道，深圳各项工作进行都比较顺利，27万农民转为居民，换发户口簿的工作已基本完成；将农村“城市化人 员”纳入养老保险体系，到2004年8月下旬，参保率及发放率已达到总量的90%，月人均养老待遇超过800元；宝安 龙岗两区260平方公里的集体土地转为国有，土地补偿标准和实施程序已经出台；218个村委会改成居委会；农村集体经 济组织改制成股份合作公司，多数已经通过了股份公司章程，正在进行工商注册登记；所有的镇共18个改成街道办事处，其 中龙岗镇被拆成两个街道办事处，加上原来宝安区的新安和光明街道，两区现在共设21个街道办事处。

　　那么，实际效果怎么样呢？记者对此进行了调查。

　　还是靠土地“吃饭”

　　“城市化政策”对周先生的影响似乎是显而易见的。如果要介绍他，在“城市化政策”实施之前，我会说他是龙岗区 龙岗镇五联村的村民，在龙岗镇政府当保安；而现在他的身份是龙岗区龙城街道五联居委会的居民，在龙岗街道办事处当保安 。

　　但他自己并不认为有什么变化，“还不是和以前一样，”这是他对“城市化政策”实施前后的判断，“工作没有变， 收入也没有变。”

　　“工作没有变”，他说的不只是自己，他们村里有很多人没有工作，从农民变成居民也没有使这种状况发生改变。

　　他们的收入主要是集体分红和房租，集体分红一年是六七千，此外在教育、计划生育方面还有一些福利。多数村民都 有一两栋房子，作为商铺和住房出租。周先生和多数村民的房子都没有经过审批办理证件，也没有照章纳税。深圳曾经发起清 理违章建筑的“梳理行动”，作为城市化的配套工作，但只是清理了马路两边，村子里没有经过正常程序的房子并没有动。“ 那么多，怎么清理！大家都靠这个生活呢。”村民违章的建筑可以补办房产证，但周先生没有补办手续的意愿，“办证得补交 税费，好几万块钱呢，做什么不好。”

　　可能是考虑到这些实际情况，深圳市对村民的这部分利益并不触及，尽管它们不合法制、妨碍市容。虽然按照法律规 定，村民变成市民之后，集体土地都要转为国有土地，但深圳市还是留给农民集体工商用地(100平方米/人)和居住用地 (100平方米/户)。对于这些留用地，规定了“工业进园、农业进基地、住宅进区”的原则，但这对农民和集体经济组织 并没有严格的约束，他们还是会根据自己的“规划”和方式进行建设。

　　因为集体土地转为国有土地的登记和补偿工作还没有完全展开，而且又有留用地的政策，大多数农民还感受不到转地 工作带来的实质变化。同样，他们也没有感受到参与社保带来的变化。

　　按照规定，养老保险缴费比例为14%，其中单位按照缴费基数的9%为“城市化人员”缴纳，其余5%由个人缴纳 。但周先生说，他还没有交过社保基金，全部都由村里缴纳。这相当于每年多了一笔几千块钱的分红。

　　虽然他们个人没有缴纳社保基金，但老人已经从社保中获利。市区两级财政拿出6.4亿，为已经退休的和15年内 将要退休而缴费不足15年的村民补缴社会养老保险。以后5年，还要从国土基金总收入中划拨3%～5%补充养老基金不足 ，这两项加在一起近15亿。因此，从农民变成居民的那些人，只要男年满60周岁，女年满50周岁，都可以按月领取80 0来元养老金。周先生的母亲已经享受这一待遇，父亲年龄还未满60。

　　城市化的本义是要改变农民的生存方式，使他们成为职业化的市民，参与到人才的竞争中，从而实现资源的充分流动 ，提升资源的素质和效率。但深圳的“城市化政策”，尽量不损害农民的既得利益，他们依靠集体和土地的生存方式没有实质 性的改变，从这个意义上来说，深圳的农民虽然改变了身份，但没有真正转变为市民。

　　市政服务，谁来买单？

　　股份制可以改变农民依靠固定集体的状况，他们可以通过买进卖出股份改变自己在集体经济中的地位。

　　周先生所在的村集体经济组织已经改制股份公司，他持有一股。但他没有卖出或者买进股份的想法，“每年都有分红 ，谁会把自己的股份卖掉。”

　　但确实有人想卖掉自己的股份，有些人因为赌博等原因而手头拮据，急于将股份变现为现金。

　　他们现在还卖不成股份。程小姐是宝安区龙华街道办事处龙胜居委会的工作人员，她告诉记者，股份的转让和买卖必 须得到股份公司董事会的批准，不是股东想卖就能卖的。

　　龙胜集体经济组织早在2002年就完成了股份制改造，所以这次“加快城市化进程”，龙胜居委会成为龙华街道的 试点，其他很多村都是以龙胜的做法为蓝本进行股份化。

　　龙胜股份合作公司每股股价为5.5万元，根据公司章程，将股东分成两类，第一类可以股值的10%即5500元 购买，第二类可以股值的50%即2.75万元购买，另外预留了135股(为总股份的10%)作为募集股，允许原来不是 集体经济成员却与股份公司有各种关系的人以100%的股值即5.5万元购买。

　　既然对股东是区别对待的，股份的完全自由流动也就难以实现。实际上，董事会一般都不会批准股东买卖和转让股份 。这也是担心他们卖出股份之后生计无着。因为董事会还不是纯粹的经济组织，董事会与居委会人员仍然是交叉任职。居委会 当然不能只从经济角度考虑问题，还要考虑到本“村”的利益和社会的稳定，使股份尽可能留在“村”民(虽然名义上已是城 市居民)的手里。

　　所以，股份化并不彻底，居委会与集体经济组织的脱钩没有真正实现。

　　居委会与集体经济若即若离是出于现实的经济考虑，这主要是为了保证居委会获得资金支持，维持正常运转。村改居 之前，村委会承担了本村环卫、治安、医疗、教育等方面的开支，使农民也能享受到部分城市的实施和服务。村改居之后，这 部分支出理论上将由市区财政承担，但转变需要逐步完成，几年之内仍然需要集体经济分担这些支出。

　　转地支出负担之重

　　镇政府变成街道办事处，虽然名义上由一级政府变成了上级政府的派出机构，但实际职能并没有什么变化。

　　“要说对我的工作有什么影响，”龙华街道办事处的彭先生考虑了一会之后回答说，“主要就是起草文件时要注意镇 、街道等称谓的变化，其他还和原来一样。”

　　不只是他，其他机构和人员基本上也没有变化，街道办事处仍将维持原政府的基本职能，原镇政府一级财政以及经济 、社会、文化等各项职能仍予以保留，完全只是换了一块牌子。深圳曾经有将布吉镇撤销后分设3个街道的打算，但最后没有 实现。实际的改变只是将龙岗镇分成了龙岗街道和龙城街道。

　　深圳市的文件也只是要求改换名称，至于实际职能和权力，“城市化政策”留了一个过渡期，允许在3年之内，仍然 按照城市化之前的方式运作。

　　“城市化政策”的很多工作都有过渡期。

　　“现在看来，过渡期可能还不只是3年，现在已经不提3年过渡期了。”龙岗区一名基层官员的这个观点，可能代表 了区和镇很多官员的想法。他补充说：“10月31日之后，不能说城市化工作就此结束了，而是进入一个新的阶段。”

　　但市委政策研究室城市研究处的杨处长认为过渡期还是3年，没有文件说明这个过渡期可以延长。

　　在过渡期的问题上，区镇和市的观点不尽相同，因为他们各自面对的问题不一样。

　　在涉及利益最大的土地所有权转移工作方面，市已经出台了《宝安龙岗两区城市化土地管理办法》，规定了集体土地 转为国有土地的程序和补偿标准，但区里的具体执行方案却迟迟没有出来。

　　市里规定的转地补偿标准是每亩2.4万元，青苗补偿标准每亩700到4000元，荔枝补偿标准每亩2000到 5.5万元，宝安龙岗需转为国有的土地为260平方公里，粗算下来，大约需要100多亿元。

　　这笔钱不算少，短期内完成转地以及补偿工作，对区来说还有困难或者说可能会得不偿失。

　　名义城市化与实质城市化

　　深圳的“城市化”比其他地区快，与它自身的条件有关，它的城市化水平本来就高，全市只有27万农民；它财政实 力雄厚，能够承担农民变市民、村改居而增加的财政支出，另外，深圳是副省级城市，行政级别高，而且地域范围又比较小， 市对区和镇的协调和整合能力比东莞、佛山甚至广州都强。

　　但这还不是“深圳速度”的全部原因，更重要的原因是深圳此次“城市化政策”要求的主要是名义的改变，而对很多 实质的问题先不触及，发文件、改名字、换招牌当然会比较快。

　　可以说，深圳推动和完成的主要是“名义城市化”，而“实质城市化”还需要更长的时间。

　　名义上，转变是短时间内完成，社会进程是断裂的。但实质上，在此前和此后，转变都在连续而平稳地进行，社会进 程是渐进的。只是局外和后来的人，更容易看到名义的改变，从而进行不适当的模仿。

　　因为实质的改变不多，于是有人质疑，这样的“城市化政策”只是表面文章，没有太多实质意义，甚至可以说是“政 绩工程”。

　　但换一个角度考虑，先进行“名义城市化”，而不要求太多实质改变，也正体现了政策制定者考虑到了基层政府和农 民的实际利益，体现了政策制定者的谨慎和细致，这将为“城市化政策”的推行减少阻力。从实际情况来看，除了一些基层官 员抱怨城市化工作太烦琐，影响到日常工作之外，多数农民和官员都平静地接受了改变——实际上没有太多改变。

　　而且，从长远来看，这样的“名义城市化”并不是没有实质意义，甚至可以说是一种政治智慧，它会促使“实质城市 化”的发生。

　　名义的改变在短时间内发生，表明了决策者的决心，这给人们制定了一个中短期的目标和规范的行为方式，将使人们 的思维逐步改变，他们会形成一些新的观念。比如：股份是可以流通的，个人不能因为他的身份，不能因为他出生在这里就获 得股份，他应该通过购买来获得。居委会应该与集体经济剥离，它们都应当独立运作。街道办事处是区政府的派出机构，应该 更多通盘考虑整体的统一安排，等等。

　　这些观念与现实的情况结合在一起，与社会实际发生的城市化进程相一致，就会改变很多人的行为，这种改变可能在 这一代人、这一届政府不发生改变，但会使下一代人、下一届政府发生改变。

　　货币主义经济学家弗里德曼曾经说过一句看似矛盾的话：货币非常重要，货币并不重要。(Moneyisallm atter.Moneyisnomatter.)他的意思是，货币只是名义变量，所以说并不重要。但是，货币政策如果 帮助人们形成正确的预期，它就能加快实质变化的发生；如果使人们的预期混乱，则会带来经济损失，所以它又非常重要，在 弗里德曼看来，这就是政府在经济政策上所能做的全部事情。

　　其他方面的政策也一样，政府往往只能改变“名义”，但如果这种改变与社会进程步调一致，帮助人们形成正确的预 期，那就能促进社会和经济的发展；反之，则会招致政策失败并且付出成本。

　　在推进城市化进程的问题上，政府不应只考虑城市化可能带来的效益，更应该认清社会进程、衡量自身实力。

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