北京郊区集体用地可流通转让 土地市场有望出现 | ||||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2004年10月21日01:44 新京报 | ||||||||||
本报讯 《北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法》等政策已出台，并在延庆、怀柔的两个镇开始进行流转试点。这是记者昨日从北京市第十二届人大常委会上获知的消息。 根据有关办法，试点地区的农民集体建设用地可以进行出租、转让等流转活动，此举是对我国现有《土地管理法》的重大突破。 根据现行《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。而在市国土资源局去年制订的《北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法》中，农民集体建设用地使用权在土地所有者和使用者自愿的前提下，可以转让、租赁、作价出资（入股）。从去年9月开始，试点办法在延庆的大榆树镇、怀柔的庙城镇施行。 按照该办法规定，进行流转的土地必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，并取得立项批复，农用地和未利用地则需履行申请、批转手续后方可变为建设用地，严禁利用建设用地进行商品住宅开发，不得擅自变更土地用途。 试点办法规定，取得流转的土地所有者首次流转的土地受益原则上归拥有土地所有权的集体经济组织所有，提取一定比例作为农村社保投入外，其余转向用于农村基础设施、兴办集体公益事业等支出，再次流转受益归土地使用权的单位或个人所有。 试点解读：土地流转收益归集体所有 延庆国土房管局有关人士解读《试点办法》诸多亮点，该试点首批400亩土地即将流转成交 “去年上半年酝酿这个政策时，曾经准备在10多个乡镇都进行试点，但后来最终确定的只有延庆和怀柔的两个乡镇。”在延庆县国土房管局土地执法监察大队办公室里，负责延庆县土地使用权流转试点工作的李俊岭队长向记者介绍了该政策的来龙去脉。他认为，试点规模缩小说明了事件敏感的程度。 “南方省市在这方面走在前面，现在我们依据的都是它们的试点经验”。为此延庆方面还专程前往江苏苏州、安徽芜湖进行考察，最终结合自己的实际情况，参照芜湖的试点方法。 李俊岭说，试点事宜原打算从今年上半年开始，但由于全国土地大整顿，所以直到现在才开始运行。首个即将流转的是东桑园村400.2亩的土地，打算以每亩1万元的价格出租出去。 亮点1：盘活建设用地吸引更多资金 “集体建设用地使用权，在土地所有者和土地使用者资源的前提下，可依本办法规定，以转让、租赁、作价出资（入股）等方式流转。” ———《试点办法》第2条 作为长期负责农村集体土地工作的政府工作人员，李俊岭对农民集体建设用地使用权的情况非常了解。他介绍，北京市出台的试点办法的意义在于：突破了现有《土地管理法》对农民集体土地使用权转让的限制。 李俊岭拿出一本《中华人民共和国土地管理法》，念出第63条：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。“试点方案要解决的根本问题就是要盘活集体建设用地，让集体土地流转市场化运作，从而更能吸引投资。” 由于《土地管理法》的规定，现在乡镇利用土地招商引资的普遍做法是：先由上级政府进行征地，将土地性质从农民集体所有变为国有，然后进行出让，成为建设用地。“这个过程中程序繁杂，环节很多，一个项目运作下来一般需要两年时间，影响了投资效率”。 而按照试点方案，延庆县国土房管局接到农民建设用地使用权流转申请后，7个工作日内就必须进行审批。“投资企业不再需要承担征地费，而是交纳‘租赁费’，成本也省下来了”。 “试点之前，当然也有地方在自发搞土地租赁，但由于没有法律依据，土地管理部门不能为其办理各种手续，并且要对其进行行政处罚，但这种情况确实对当地的经济有好处，政府执法起来也有困难。” 亮点2：决定权由省级直接下放到村 “（申请土地流转需提交）拟流转土地所属的集体经济组织成员会议三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意流转的证明文件。“———《试点办法》第11条 北京市的试点办法另一个重大突破是，决定农民集体建设用地使用权改变的权力从省一级政府直接下放到最基层的村里，由村民自主决定土地使用权流转，上级政府部门负责监管。 李俊岭介绍，为方便落实，一般情况下村委会或执委会可以先与开发商进行接洽，形成初步意向后提交村民代表大会讨论。 李俊岭说，县级主管部门主要通过四个方面进行监管。一是先对拟流转土地性质进行认定，拟流转的土地必须是集体建设用地。二是必须召开村民代表大会，流转申请必须经村民代表大会三分之二以上村民通过并且签字，方可生效。三是承租方（开发商）的建设项目要受到土地管理部门和城市规划部门制约，必须符合城市建设总体规划和土地利用总体规划。 最后，如果牵涉到农用地或未利用地，必须先经市政府，将土地性质转为建设用地。 亮点3：土地流转收益须向村民公开 “首次流转的土地收益原则上归拥有流转土地所有权的集体经济组织所有，再次流转的土地流转收益归流转土地使用权的单位或个人所有。” ———《试点办法》第18条 根据试点办法，首次流转的土地流转收益原则上归集体所有，如果此后再次流转，收益归拥有使用权的单位或个人所有。 李俊岭介绍，延庆的做法是，全部的收益资金都归村集体所有，但这笔资金不直接入村里的账，而是由镇政府给村里列一个专门账户保管。资金的使用需要由村民代表大会研究后向镇政府请示。 据介绍，延庆大榆树镇的集体土地使用权流转收益资金主要用于农村村民的社保投入，其他还有对村民进行一些就业技能培训、农村基础设施、兴办集体公益事业等支出。按照试点办法，土地流转收益的收支情况都必须向村民公开。 但镇政府保管这笔钱，又有没有第三者可以进行监督怎么办？李俊岭表示，还没有发展到这一步，目前只到镇政府和县国土局对下监督这个层面。 亮点4：试行暴露困难及时总结完善 “（申请土地流转需提交）存在原土地使用者的，应提交解除使用关系及补偿情况的书面证明材料。”———《试点办法》第11条 如果流转的是村民个人拥有使用权的土地怎样补偿？李俊岭说，延庆没有采用提成的办法，而是由政府确定指导价为200-1000元/亩，由村集体先从农户手中购得使用权，先期补偿，此后土地使用权的流转走向、流转价格均与农户无关。 例如，村民甲的小工厂的用地可以流转，便由村里与甲商量签订协议，按协议价格进行补偿。之后，土地使用权就归村集体，流转给开发商后，甲不能从中再进行提成。 李俊岭解释，不用提成的办法是因为，土地所有权是全体村民的，因此收益也应由全体村民共有。但现实表明，这一做法争议很大，也是试点工作目前暴露出的最大困难。 “流转前后的价钱是个大问题”，李俊岭说。李俊岭说，试点中出现的问题都会进行及时总结，上报市国土局，以帮助对政策进行完善。 专家解读：农村集体土地市场有望出现 北京土地学会理事李延荣认为，此举有助于有效配置土地 “这一政策的出台，意味着今后将除了国家严格控制的土地一级市场，还将新生一个农村集体土地市场。”中国人民大学教授、北京土地学会理事李延荣认为，集体土地直接进入市场，将有助于有效配置土地资源，最大限度的发挥土地作用。 据了解，现行的《土地管理法》禁止农村集体所有的土地使用权流转用于非农业建设。但在经济发达地区，上个世纪80年代始，农村集体建设用地自发流转的现象大量存在，集体建设用地隐性市场客观存在。因为缺少合法性，这种流转合同属《合同法》规定的无效合同。一些经营业绩不佳的企业钻法律空子，在合同期满之前，故意不交租金，诉讼时，农民集体利益得不到保障。 近年来，国土资源部在江苏苏州、安徽芜湖、浙江湖州、河南安阳、广东省等地的试点，为法律的修改和土地使用制度的改革作了重要的政策储备。各地的做法不尽相同，试点中也出现了不少问题，“如何保护农民利益和保障农用地不会被基层政府变相流转，是两个最值得警惕的问题。”李延荣说。 新闻背景 2001年温州 浙江省温州市率先颁布新办法，规定农民集体建设用地的使用权可以转让，据称这属全国首创。该城市的办法是，凡集体建设用地上的建筑物、构筑物等依法转让时，其土地使用权可相应转让，方式包括出售、赠与、交换、作价入股等。 2002年11月江苏 江苏省昆山、海门成为该省流转改革先行试点单位。它们的方法是，集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划及城镇规划，严格限定在城市和集、村庄建设用地的规模范围内；根据当地市场供求状况，制订本地区集体建设用地使用权流转年度计划。 2003年6月广东 该省政府发出《关于试行农村集体建设用地使用流转权的通知》，明确农村集体建设用地使用权可上市流转，其方式可以是出让、转让、出租和抵押等，并必须符合四个条件。 办法特别强调，收益应该向农民倾斜，农村集体建设用地使用权流转的收益中50％左右应用于农民的社会保障安排；剩余50％左右一部分留于集体发展村集体经济，大部分仍应分配给农民。本报记者谢炜 廖爱玲 谢言俊
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