治安管理处罚法的立法亮点:为警察滥用职权设障

尊重和保障人权，防止警察滥用职权是《治安法》中最具现实意义的立法亮点
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　　10月22日，《治安管理处罚法(草案)》首次提请十届全国人大常委会第十二次会议审议，草案对施行了17年之久的《治安管理处罚条例》作出了较大的修改。其中，尊重和保障人权、防止警察滥用职权、保护百姓的生活质量被视为此次对条例进行修改的着力点。

　　多少年来，《治安管理处罚条例》在实现和维持社会秩序方面功不可没，但是要应对越来越复杂的社会治安格局，满足人们对社会秩序越来越高的要求，改善执法者的做事方式

就成为当务之急。《治安管理处罚法》的最终通过，将使中国的治安管理处罚制度更加完善，沿着这样的方向继续努力，一个全新的中国社会治安秩序格局必将形成。

　　“条例”变“法”的缘由

　　治安管理是与老百姓关系最为密切的行政管理行为，《治安管理处罚法》则是适用人群最为广泛的一部法律，它涉及到千千万万的普通百姓，与人们的日常生活息息相关。据统计，仅2003年中国公安机关就处理了500万起各类治安案件，涉及到上千万人。

　　司法部研究室副研究员刘武俊认为，《治安管理处罚条例》的修订和《治安管理处罚法》(草案)的出台从根本上讲源于现行治安管理处罚制度基于对“国家尊重和保障人权”这一宪法原则的反思和检讨，而不是简单的从“条例”到“法”的名称上的变更和形式上的“变脸”。

　　北京大学法学院教授姜明安介绍，《治安管理处罚法》的前身，是1957年一届人大常委会第八十一次会议通过并实施的《治安管理处罚条例》。1986年，六届全国人大常委会第十七次会议对该条例进行了修改并于次年1月1日起正式实施。1994年，全国人大常委会又对该条例进行了少量修改。

　　姜明安说，这一次将法律名称由“条例”改为“法”并没有什么实质的意义，其法律效力并未发生任何变化。“以前虽然称之为‘条例’，但它仍是法律而不是行政法规，只是因为1982年以前全国人大常委会没有立法权，所以在此之前人大常委会制定的法律不叫法律而叫条例。”

　　中国政法大学法学院院长马怀德在接受《新民周刊》采访时说，现行的《治安管理处罚条例》虽然在我国的治安管理方面发挥了很大作用，但随着社会政治经济的发展，特别是随着社会治安问题的日益复杂化，这部制定于计划经济年代的老法已经远远跟不上形势。

　　“譬如它对违法行为的界定，现在违法行为的种类和表现形式都比18年前增加了很多，在这种情况下，如果我们仍沿用旧的法律解决这些新问题显然不合时宜，必须尽快对它做出修改。”

　　除此之外，马怀德说，1989年以后，我国的行政法制度发展迅速，已经形成了一套比较完善的行政法制原则。新的《刑法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》和《道路交通安全法》等法律的制定，使得《治安管理处罚条例》身存在的不一致、不协调的地方消除掉，从立法源头保持法制统一。

　　根据正在审议的《治安管理处罚法》草案的规定，一些老百姓反映强烈的违法行为将受到治安管理处罚，如制造噪音或者以其他方式干扰邻里生活的行为，饲养动物干扰他人正常生活的行为，以卖淫为目的的招嫖拉客的行为，投放虚假的危险物质扰乱公共秩序的行为，扰乱重大活动期间治安秩序的行为等。

　　姜明安说，经济发展了，人民对物质、精神生活的质量要求也随之提高，这要求法律对公民的物质生活和精神生活的质量提出更高标准的保护，“过去老百姓只要有饭吃就可以了，至于噪音啊、狗叫啊，他们大多都能忍受，最多也就是交涉一下，现在不行了，我有这种权益，必须要寻求治安保护。”

　　为警察滥用职权设障

　　尊重和保障人权，防止警察滥用职权，被视为《治安管理处罚法》(草案)中最具有现实意义的立法亮点。

　　马怀德说，今年3月，全国人大常委会对宪法进行了修改，其中最重要的一条就是增加了“尊重和保障人权”的条款。

　　“警察权力与公民的人权之间的联系最为紧密，换句话说，警察权力使用不当，滥用或误用的话，最容易侵犯公民的人权，为了充分体现、贯彻宪法关于尊重和保障人权的要求，必须在具体的部门法中落实宪法的精神，修改相关的条款，这是大势所趋。”

　　姜明安说，现在公民的权力意识提高了，对政府的处罚行为有了较高的要求，这需要政府进一步规范其治安管理行为，公安部门如果仍按过去的条例实施行政处罚，老百姓是不会答应的。

　　在尊重和保障人权方面，草案规定，行政拘留处罚合并执行的，最长不得超过30日，改变了现行条例对行政拘留处罚的合并执行没有上限的规定。草案还规定，不满16周岁的未成年人，70周岁以上的老年人，怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的妇女，有违反治安管理行为、依法应受到行政拘留处罚的，将不用执行拘留，而可以按照每日200元的标准将行政拘留折处罚款。这一规定在区别对待这些特殊违法人群的同时，又能对其违法行为给予否定评价，维护法律的尊严。

　　在执法程序上，草案规定，对违反治安管理行为人进行讯问查证超过12小时的，公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属或者所在单位，无法通知或者有碍调查的，应当告知同级人民检察院。而现行条例就没有这样的规定。刘武俊认为，这一条款使警察的执法行为能够受到同级人民检察院的监督，确保公正执法。

　　在保障公民和其他法人组织合法权益方面，草案规定，公安机关作出责令限期停产停业、吊销许可证以及较大数额的罚款的处罚时，被处罚人可以提出举行听证的要求，且不用承担听证的费用。这一规定赋予公民以相应的申辩权，有利于公民依法维护自己的权益。另外，法律草案取消了行政复议前置的程序，并规定：当事人对治安管理处罚决定不服的，既可以依法申请行政复议，也可以直接提起行政诉讼。这一规定赋予了当事人自主选择法律救济渠道的权利，使公民保护自己权益的渠道更灵活、更便利。

　　刘武俊认为，限制警察滥用职权，防止警察以权谋私，也是该草案的一个立法重点。为此，草案坚持了违法行为法定原则，设置了严格的处罚程序，并针对警察查处治安案件建立了相应的回避制度。此外，草案规定严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗或者其他非法手段收集证据，以非法手段收集的证据不予采信，避免公民的合法权利受到损害。

　　姜明安说，草案还注意从源头上减少警察执法时的自由裁量幅度。比如，草案将条例规定的大多数情况下拘留处罚为1日以上15日以下，细分为1日至5日、5日至10日、10日至15日三个档次，避免行政拘留处罚跨度过大，确保警察妥善处理自由裁量权。

　　程序正义呼唤“开门立法”

　　《治安管理处罚法》(草案)自10月22日正式进入立法程序后，便受到前所未有的广泛关注。

　　马怀德认为，法律本身不应该离老百姓太远，法律是调节公民之间、公民与国家之间、公民与社会之间各种关系的。法律离老百姓越来越近只是回归了法律本身。过去大家对立法过程不太关心，是因为那时候公民的政治参与热情不高，渠道也不畅通，立法者本身也比较保守，不愿意把草案或相关议论的问题向社会公开。现在情况不同了，加上整个法制环境的改善，使得立法本身不再是一个封闭的系统，而是既要接受外部人的参与又要接受外部人的监督。

　　据悉，10月25日，十届全国人大常委会第十二次会议对备受瞩目的《中华人民共和国治安管理处罚法(草案)》进行分组审议。如何在加强治安管理的同时规范警察权力的行使，保护公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯等问题，成为争论的焦点。

　　马怀德说，草案没有明确规定公安机关在对受罚人做出行政拘留的处罚决定时，是否要履行听证程序。而只是规定了公安机关在作出责令限期停产停业、吊销许可证以及较大数额的罚款的处罚时，需要履行听证程序。“行政拘留是最重的处罚，或者说是剥夺限制人身自由的一种制裁措施，应该更加公正地行使，不能由公安机关自行地决定。因为履行听证程序对公安机关的执法没有太大的影响。”

　　马怀德认为，草案应为警察设定比较严格的执法程序，把警察滥用自由裁量权的可能性降低到最小程度。“警察权力很大，既可以限制人身自由又可以剥夺财产，还可以采取各种临时性的措施，如果没有一个比较严格的程序的话，警察的违法行为难以加以纠正。应该通过对条例的修改，使得公安机关、警察在维持社会治安方面既是有力的、奏效的，同时又要使他们的权力受到制约和规范。”

　　刘武俊认为，《治安管理处罚法》草案的起草依然沿袭了传统的部门立法模式，即由治安管理处罚的主管部门公安部拟订治安管理处罚法草案，再由公安部将治安管理处罚法草案送审稿报国务院，由国务院将法律草案提交全国人大常委会审议，也就是说全国人大常委会审议的《治安管理处罚法》草案相当程度上是由公安部拟订的。

　　刘武俊说，作为这样一部与公民权益休戚相关的重要法律的修订，应当尽可能由地位相对超脱的治安管理处罚主管部门以外的其他机构或团体起草，选择公安机关之外的其他起草主体，重视法学界的专家建议稿乃至民间的公民建议稿，并且有举行大规模的立法听证会的必要，广泛听取社会各界尤其是作为治安管理相对人的普通群众的意见。退一步讲，至少也要将《治安管理处罚法》草案在媒体全文公布广泛征求社会各界的立法建议。

　　“但令人遗憾的是，《治安管理处罚法》草案的立法过程几乎都省略了上述程序。近年来，一些与公民权益有关的重要法律法规的制定都实行‘开门立法’，《治安管理处罚法》草案的立法过程究竟是传统的立法模式的惯性，还是有关部门存在的‘立法不作为’，这颇值得深思。”

　　看来，要想让《治安管理处罚法》真正成为一部保障公民权益、遏制警察权力滥用的法律还需社会各界的共同努力。但我们有理由相信，在“国家尊重和保障人权”的宪法旗帜下，一部规范和约束警察权力、保障公民人身自由的法一定会如期诞生。撰稿／曲力秋(本刊驻北京特约记者)