谁来决定怒江命运？怒江的水电开发引发争论

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　　怒江州是全国最贫困的地区之一。其人均收入为全国人均收入的1/2，云南全省人均收入的1/3。 2003年7月2日，联合国教科文组织在巴黎第27届世界遗产大会决定，将中国云南省西北部的“三江并流”自然景观列入联合国教科文组织的《世界遗产名录》。

　　谁应该在怒江开发中获益？谁又有权参与决定怒江的命运？

　　对怒江工程的态度，已被上升到关于学者操守的高度。

　　一度成为学界众矢之的党承林，坚称在怒江论争中，其立场对得起良心。但他并不否认，在其他一些场合未必这样坦荡。“开始参加一些评审会时，我也是想说什么就说什么。后来一些人不高兴了，我就成了‘另类’。”

　　党承林认为，问题的根本在现有的工程决策和环评体制。据他介绍，当前大型工程的规划、可行性评价或环境影响评价，多数是政府或业主出钱，他们自然会倾向于邀请自己熟悉的科研单位来做规划设计或环境影响评价报告书，然后邀请自己熟悉的专家评审。

　　按照全国人大代表、环资委委员、中国水利水电科学研究院副总工程师何少苓的说法，环评单位往往是受雇于业主，何以保持独立性？

　　科学决策与学术操守

　　在这样的体制下，“异议人士”往往被排除在决策和评价程序之外。

　　清华大学李木盾教授称，他本人有多次经历，在头一次会议上发出“杂音”，下次会议即被排除在外。

　　何大明也承认压力的存在。“怒江是个重大问题，基于学者的良心、道德和责任，不说不行。但是也不能放开了讲。”

　　一个大型项目的环境影响评价，往往有数十万元或更多的经费，这对一些科研单位有相当的吸引力。“拿人钱财，与人消灾，谁会拿了钱还说不好听的话？”党承林说。

　　“人格都独立不了，何以能观点独立？”何大明感叹，这样的体制下，难以保证产生真正科学客观的环评报告，所谓的专家论证，仅是走过场的道具。作为怒江环评的参与者，他对此前环评报告的评语是，“太粗糙，很多数据不准确。正面效应夸大其辞，负面效应一笔带过。”

　　不过，多位参与怒江环评的学者也指出，相比过去，目前已有很大进步。虽然持续发出不同声音，何大明仍然被云南省领导点名参加新一轮环评论证，他和其他学者的不同意见也被写入了环评报告。

　　在“叫停”怒江开发之后，温家宝总理在政府工作报告中说，“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。”

　　国家环保局一位官员也表示，新的《环评法》对工程决策的诸多环节已有改善，如明文规定对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。

　　他还透露，国家环保局正在建设一个专家库，包括各个领域的专家，参加环评的专家，将从该库里随机抽取，这将使得利益的相关者很难“做工作”。

　　何大明认为更为根本的解决之道，是改革现有的环评体制。比如，环评费用应按工程投资的一定比例，由业主交给政府或中介机构，然后公开招标，委托有资质的机构来完成，同时，应对参与环评的单位和学者，以及政府决策部门实施责任追溯制。

　　怒江开发的利益分配

　　5月16日，中国青年政治学院新闻系二年级学生和玲受邀参加由北京环保组织举办的讨论会，作为从怒江大山中走出的傈僳族姑娘——该民族占怒江总人口的90%，她的发言显然使一些环保人士感到吃惊甚至失望。

　　“我了解的多数怒江人的想法，就是能过上好日子。”和玲和另两位来自怒江的同学说，“而移民补偿，对于他们来说是一笔很大的数目。应该说搬迁问题不会遇到太大阻力。”

　　这种说法显然与环保人士此前的预估不一致。他们担心，如同此前的诸多大型水利工程一样，怒江涉及的4万多移民，将是一个问题。

　　争论的双方都试图担当49万怒江人的利益代言人，虽然他们举出的论据大相径庭。

　　这场论争的实质，是关于怒江开发的利益分配问题。资料显示，按原有13级大坝方案建成发电，怒江上的水电站每年产值将达到360亿元，为国家贡献利税80亿元，地方财政收入将增加27亿元，仅怒江州每年地方财政就将增加10亿元。与此相对应的数据是，2003年怒江全州GDP为14亿元。

　　但这一连串预期的数字，对当地居民直接受益的部分没有提及。

　　在现有的法律和水电开发模式下，资源属于国家，开发权被授予企业。何大明说：“建水电站的最大受益者，当然是电力公司，地方政府也能够脱贫，但这些钱最后能否用到老百姓身上就不得而知了。”

　　原住民——他们在法律上并不拥有怒江，但生长于此却是千百年来的既成事实，应当如何从成果中受益，常常被忽略。

　　但是，怒江州委书记解毅否认这种说法，他说，“现在争取项目时，我们政府和投资商连在一块。但一旦项目拿到了，我们就要代表老百姓的利益与投资商谈判了。”

　　解毅说，为了使民众的利益从法律上得到保障，他们正将一项《怒江水资源保护条例》提请州人大审议。其中一条要求投资商每发一度电留一分钱给地方，作为生态保护基金，1000亿度电每年将是1000万元。第二是建议国家在开发出的电力中5%，以成本价或比成本价略高一点售给地方，以解决农民的烧柴问题。如果仍有多余的电，地方政府可以卖出去，将钱用于民众福利。

　　有钱才能搞环保，解毅举例说，目前州环保局每年只有两万块钱工作经费，真正能用于环保的钱只有几千元，有时买个垃圾桶都没钱。同时，当地百姓一直以柴为原料，对环境破坏很大，如果以电代柴，一年可以少砍树40多万立方米。

　　他还计划借助电站建设，把十几万住在高山上的农民搬下山来——在山高坡陡的怒江峡谷，山民们甚至不得不在70度以上的山坡上种地，被称为“大字报地”，“大字报地”只能种出玉米和苦荞，10亩地往往才能养活一个人。和玲的老家就位于怒江东侧海拔2800米的怒山深处，她和她的同学说，“山民搬迁后的生活，无论如何都会比原来好”。

　　“脱贫的惟一出路就是下山，移民每人可望得到5万元的搬家费，可以修一幢房、造一亩田，还可以修路办教育。”解毅说。此前，国家每年给予当地的搬迁名额有限，每人只能得到4000元搬家费，只够买油毛毡和瓦片。

　　解毅指责一些环保人士是“吃饱了饭永远不知道饿着肚子的人想的啥”。

　　怒江州是云南乃至全国最为贫困的地区之一。49万人中，贫困人口占了一半。解毅披露的数据是，去年全州财政收入1亿多，而支出超过7亿，缺口全靠国家补贴。

　　云南省政府副秘书长车志敏分析说，受经济结构和国家政策所限，这里拥有的丰富资源没有变成经济优势，是怒江贫穷的重要原因。“搞水电怒江是跨越式发展，不搞水电这里永远是穷山沟。”

　　1000亿元，是怒江50年来获得国家投资总数的100倍。

　　但环保人士和非政府组织不相信地方政府能代言民众。于晓刚说，在现有体制下，工程建设所涉及的民众，包括移民更广泛的受影响者，只能被动地接受政府的安排，他们无法参与到工程的决策中，并在利益搏奕中表达自己的意见。

　　于晓刚引用其翻译的《世界水坝委员会公民指南》说；“由于经构性不公平，文化差异和歧视，及经济、政治上的边缘化，水坝常常忽视土著和部落居民的要求，他们也无足够能力争取公平对待，因而承受水坝更多的负面影响，却享受不到水坝的利益。”

　　这项指南建议，水坝的建设者应向受影响者充分披露信息，并且获得其明确同意后方能建设，而受影响者有权参与共同协商(谈判)，以确认可执行的补偿、补救和分享利益条款。

　　这是于晓刚们所努力的目标，在他看来，怒江既是中国人的怒江，也是怒江人的怒江，在政府、开发商和电力享用者受益的同时，怒江人不仅不应该受损，还应该从中分享利益。

　　在2003年10月由国家环保局召集的研讨会上，专家也公开表示，基于公平的考虑，中央政府应该承担保护自然河流的成本，根据放弃项目所带来的经济损失给予怒江州等受影响地区合理的财政补偿。

　　怒江前景仍悬而未决

　　温家宝批示后，怒江总体规划和环评均未获国家认可。

　　云南省政府副秘书长、政策研究室主任车志敏表示，他急切地呼吁政府尽快决策，怒江工程早日上马。

　　据中国华电集团副总经理程念高称，按国家环保局要求，怒江调整后的规划已进入评审程序，13级电站规划可能会去掉两级，包括丙中洛和光坡，前者可能造成该江段怒江河道脱水，后者可能部分淹没珍贵的野生稻资源，同时，一些水坝的高度可能被调整。

　　程念高还透露，对于整个怒江开发的规划环评也正在进行中。这将是《环评法》实施后，中国第一次对一条江河的流域开发进行规划环评。

　　何大明也承认，怒江上修电站很难最终被阻止。

　　无论最终结果如何，怒江争论都将是中国水电开发和环境保护历史上的一个里程碑。来源： 中国新闻周刊 唐建光

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