新破产法明年春节前将诞生 优先保护职工债权

新破产法优先保护职工债权
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　　“破”向何方？

　　刚刚结束的十届全国人大常委会第十二次会议，完成了第二次审读新《中华人民共和国破产法(草案)》的工作。自《破产法》于1994年3月起开始起草以来，至今已是十年有余。其间，关于这部新破产法的论争与探讨已经难以胜数，关于它的出台也是几番猜测。甚至在今年6月，该草案提交到全国人大常委会一审后，仍一时有传顺利出台指日可待，一时又叹

还须时日，让人难以明辨。

　　但在此次全国人大常委会议的二审以后，经过向法工委内部关键人士的反复求证，新《破产法》已经可以肯定将于春节之前破茧而出。

　　第三次审读的顺利通过，对于新《破产法》而言，只是一个程序上的问题而已。据《破产法》起草工作组组长朱少平介绍，目前的《破产法(草案)》，在起草过程之中，已经是经过了三次大的修改，并在广泛征求各部门、省、市意见的基础上完成的。

　　更加令人注目的，与现行《企业破产法(试行)》相比，此草案有哪些新变化呢？在《企业破产法(试行)》颁行之后，已然又历经了近20年的市场经济体制改革后的中国，阅历了当年还根本不可料想的种种市场经济的现象之后，新的《破产法》新在何处？新《破产法》的天平又将倾向何方？

　　四大新意贯穿新法

　　“这次新制定的《破产法》(草案)，在调整对象上最大的一个突破就是准备至少把适用范围扩大到所有企业，力求保证市场经济下法律适用的统一。”《破产法》起草工作组专家、中国人民大学教授王欣新在接受采访时，表达了他对目前《破产法(草案)》的感受。

　　众所周知，我国目前的破产法律制度非常不统一。1986年出台的《企业破产法(试行)》明确规定只“适用于全民所有制企业”；其他企业、公司的破产则依据《民事诉讼法》、最高法院的司法解释等。很显然，这种状况非常不利于保护债权人的利益。

　　因此，草案的第一刀便下在了适用范围的调整上，也就是将范围扩大，这也是草案的第一新意。草案中明确规定，将企业法人、合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人、依法设立的其他营利性经济组织，均作为平等的民事主体，使破产法适用于所有企业，以改变原企业破产法只适用于国有企业，其他企业破产无法可依的现状。

　　考虑到商业银行不同于一般企业，其破产具有很多特殊性，国务院已经出台了《金融机构撤销条例》，对这类企业的破产问题，将在该条例实施一段时间，总结经验后再进行立法。为此，草案第160条规定：“商业银行的破产，不适用本法的规定。”

　　草案的新意之二，在于增设破产重整制度。重整制度的目的是使有复苏希望的具备法人资格的企业，特别是规模较大的企业在发生暂时支付困难时，避免进入破产清算程序而采用的一种企业挽救方式。草案借鉴国外破产立法经验，对重整的适用范围、申请和审查、重整计划的制定和表决、重整计划的执行等内容作了比较详细的规定。由于重整需要一定的实力或债权人的妥协为基础，而且重整也有成功与否的情况，因此，草案限定重整只适用于法人企业，不适用于一般合伙企业和个人独资企业。

　　草案新意之三最令人称道，在于它增加了破产管理人制度。

　　依据目前试行的《企业破产法》，企业破产财产管理、处分和分配等事宜是由政府有关部门选派的有关人员临时组成的清算组负责。这一设定面对公司化的国有企业，就出现了激烈的矛盾与冲突。如何确定根据《公司法》设立的国有公司的上级部门成了一难题。除此之外，这一做法还存在三个明显的问题：第一，清算组在法院受理破产案件后才成立，其成立有一个过程，在这个过程中，破产企业财产处于失控状态；第二，清算组由多部门人员组成，容易形成无人负责的局面；第三，缺乏严格法律责任约束。这三点的存在，一直严重威胁着破产公司债权人的切身利益。

　　因此，在草案中据此规定：法院在受理破产案件的同时，就应当指定管理人，管理人接管企业的所有财产。而该“管理人”的概念已经与过去的“清算组”有了极大的更新，即“管理人”可由律师、注册会计师或者相关的社会中介机构担任，避免了由一些非专业人士操作资产监护和清算、处置可能出现的问题。对此，草案还专门对破产管理人制度作了详细规定。

　　草案新意之四是防止欺诈破产的具体规定，防止“假破产，真逃债”损害职工和债权人利益等情形。草案还从和解、重整、破产清算程度的设计，破产宣告前一定期限内的非正常处分财产等行为无效，个别清偿无效行为，并对非法处分财产，恶意欺诈破产行为人法律责任(包括民事赔偿责任)进行追究等方面作了必要的规定。

　　银行破产待后再议

　　“金融企业、自然人是否适用破产法”可以说是破产法起草中争议较大的议题。特别是金融企业破产问题。

　　在我国的《商业银行法》、《金融机构撤销条例》中，已经有银行破产和一些非银行金融机构的规定。据王欣新教授的介绍，草案最初是考虑规定商业银行和非银行金融机构不适用《破产法》，对它们单独立法解决。也有人建议在《破产法》草案里直接再加一章，就对银行和非银行金融机构的破产做出特别规定。但这对起草小组来说，需要协调各方利益与立场，进行调研及起草工作，时间已经来不及了。

　　但来自人民银行和银监会的态度，推动了银行和金融机构的纳入《破产法(草案)》。今年5月15日，在长沙一次关于破产法的讨论会议上，中国人民银行副行长吴晓灵明确表示，央行支持将银行和金融机构纳入到《破产法》草案的调整范围内。她还指出，金融机构破产已经是一个现实性问题，近年来已经发生多家金融机构关闭事件，央行已经形成了一套处理机制。但金融机构如不及时关闭，将导致窟窿越拖越大，造成无谓损失。

　　银监会方面随后也表达了支持态度。共识很快达成，即银行和金融企业破产在一般程序上适用破产法的规定，但涉及到商业银行破产中，特殊问题“适用有关的规定”。

　　优先保护职工债权

　　在今年6月对《破产法(草案)》的一审除了在适用范围调整扩大之外，该草案真正点燃的第二把改革之火，是在10月22日，十届全国人大常委会第十二次会议对，《破产法(草案)》的二审上，形成又一个争议的焦点。

　　在这次审读中，众委员们所得到的修订后的草案，与一审稿最大的不同，就在于草案二审稿在其第127条中，明确认定了劳动债权的优先受偿。即在企业破产后，企业所欠职工的工资和基本社会保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金将作为第一顺序清偿。而在过去近20年期间，我国法律一直规定企业破产时有担保的债权列为优先清偿。

　　《破产法》工作组专家、中国社会科学院法学所教授邹海林曾在一次法学论坛上指出，《破产法》10年不能出台，原因不在立法过程本身，而在《破产法》之外有三大悬念未解：社会保障、国企改革、金融风险。

　　经过多年的磨合，后两个问题大致取得了多数人接受的表达方式，但并非所有的争议都就此消散。而社会保障的问题，实质就是清算破产后的资产的清偿顺位问题，是在有担保的债权(在我国主要是金融债权)和企业职工的保障和补偿(亦即劳动债权)方面孰轻孰重的问题。

　　来自全国总工会、劳动和社会保障部的官员，就曾屡屡与来自银行方面的人士围绕破产企业职工权益保障、破产清偿顺序中职工优先权等问题争执不下。但仅就目前在人大常委会议讨论的过程来看，重视企业职工权益的观点已经占据了明显的优势。

　　在二审过程中，全国总工会副主席周玉清直言，“破产法草案二次审议稿总体来说，是越改越好。突出的特点之一是在维护职工合法权益、保证社会稳定方面有较好的表达。比如第127条，把破产人所欠职工工资和欠缴的社会保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金等其他费用，作为优先清偿破产费用和共益债务后的第一顺序来清偿。这无论从理论上还是实践上，都是十分正确的”。

　　劳动债权与金融债权的争议

　　中科院科技政策与管理科学研究所所长方新表达了他有所不同的观点。方新在对第127条表示同意的同时，也指出对补偿金是否也应优先支付应该慎重。他认为，如果对补偿金也规定可以优先受偿，会使债权人的清偿率降低，特别是如果优先于有财产担保的债权，这不符合国际惯例，也不利于社会诚信体系的建立。因为一旦担保特权得不到有效的保护，担保制度将失去意义。

　　在这方面，加大了对职工权益的保护力度之后，带来的直接后果就是银行资产的风险加大了，产生不良资产的概率也加大了。如果新法这样定下来，在市场经济条件下，银行自然就要采取应变措施。它必然提高融资成本和条件，在贷款方面更为谨慎，相应带来的后果，就必然会造成企业融资更为困难，出现贷款难情况。

　　但随着现代破产法在市场经济中的震荡前行，劳动债权在破产程序中的地位日益受到重视，并已经直接挑战到在破产程序中曾一直属于核心保护地位的金融债权。

　　据参与立法的权威人士介绍，以法院、工会和社会保障部门为代表的几家单位在参与立法过程中，极力主张将劳动债权置于优先保护地位，即将劳动债权置于有担保债权之前受偿。但由于我国目前的金融债权多数是有担保债权，这样就直接将破产程序中劳动债权与金融债权的争议摆到了立法者的面前。

　　方新还进而言之，根据草案第113条所规定，能够享有清偿优先权的权利人将主要是银行，如果说以人为本，职工的利益应该保障，那么银行存款人的权益也应该保障。

　　在仍未最终完结的争议声中，草案完成了它的二审。但可以肯定的时，以劳动债权占据优先受偿的顺位，已然是大局初定。更多的考量将是集中于细节方面的利益平衡工作。至少，自1994年起动新《破产法》起草工作时即身处其中的中国政法大学教授王卫国，深谙此法所涉利益方甚众。但他仍对此法的顺利出台表达了乐观。他认为，“真正关系到草案能否通过的时候，大家都会做出权衡的。而现在各方面的共识就是要合力促成这部法律的出台”。 吴鸣明