作者：傅达林
日前，公安部法制局副局长孙茂利透露，公安部目前正抓紧调研起草户籍法，相关的调研论证工作正在紧锣密鼓进行。据介绍，起草户籍法的目的在于，让新的户籍制度适应当前社会形势下的人员流动，保障我国所有公民的平等自由权。(《中国青年报》2月24日)
近年来，为户籍管理立法一直是一些全国人大代表的呼声。早在2003年十届全国人大一次会议上，就有代表提出要制定《户籍法》，建议从立法上将户口迁移审批制改为登记制。公安部正式启动相关立法工作，对于深化户籍制度改革无疑是一个利好消息。笔者以为，制定《户籍法》，不仅要将近年来户籍制度改革的成果固定下来，更重要的是应当确立户籍制度的终极目标，那就是最大限度地保护公民的迁徙自由权。
所谓“迁徙自由权”，一般理解为：处于本国领域内的合法公民在本国领土内享有随意迁徙和选择住所的自由权利。其法理依据，在我国1998年签署的《公民权利和政治权利国际公约》第十二条中有明确的阐释。我国第一部《宪法》(1954年)第九十条曾明文规定，公民有居住和迁徙的权利；但到1975年《宪法》又取消了自由迁徙的条款，现行《宪法》也没有恢复公民迁徙自由权。然而，依据我国《宪法》中有关人身自由权的规定，迁徙自由作为公民人身自由权的一项权利延伸，应当蕴涵在宪法的精神之中。因此在法理上，迁徙自由权无疑是人的一项基本权利，应当得到立法的认可。
可长期以来，我国户籍管理依据的一直是1954年全国人大常委会通过的《户口登记条例》，将公民户口严格划分为农业户口和非农业户口，控制农业人口迁往城市，其核心恰恰是对公民迁徙自由权的限制。在这种户籍制度下，“户口”不仅是一种身份的体现，而且是对资源、利益享有权的确认，户籍也因此承载了太多的附加功能―――就业、教育、住房、医疗以及公民的许多权益事务，以致前几年民间戏说“跑下一个进城指标难过娶媳妇”，而有的管理部门更是将“卖户口”当作了一种权力寻租的“合法”形式。
在现代社会里，人与人之间的关系主要应由契约决定，人的自治性在社会生活中起主导作用，市场经济须由没有身份界限的具有平等主体性的公民的自治参与。现行户籍制度作为计划经济时代的产物，不仅无意间形成、确认并保护了公民身份的不平等，人为把社会一分为二，将农业人口降为“二等公民”，造成城乡间的巨大差异；而且，这种城乡“二元制”还很不利于在全国形成统一的劳动力市场，抑制了市场经济下人才的自由流动，从而严重影响人力资源的合理优化配置，阻碍了城市的发展和农业的现代化，最终阻碍社会经济一体化和国家的有机整合，成为社会发展的一大障碍。可见，立法改革我国现行的户籍管理制度势在必行。
基于此，这两年各地相继打开了户籍“变法”的大门，以身份证制度代替户籍管理，有的地方还彻底拆除城乡户口门槛。然而笔者注意到，在这些声势浩大的户籍变革过程中，当局多是出于吸引人才、简化管理为初衷，考虑更多的是如何维持社会秩序、加速城市发展，而对农业人口的长足发展和城乡整合关注不多。改革目光和人文关怀的欠缺，使得改革的力度不够，迁徙限制、户口歧视仍作为一种制度和政策而存在。
户籍制度的基本职能原本只有两项―――证明公民身份和提供人口数据，立法推动户籍制度改革，就是要剔除依附在户口上的种种利益，还户籍以本来的真面目，这就需要建立起完善的无城乡差别的社会服务保障体系，尤其是要建立农村社会保障机制，在经济生活上缩小城乡差距和城城差距，还全国公民应得的“国民待遇”。只有经济利益和各种权益实现平等，才能避免人口向某一城市集中的现象，减少公民迁徙自由给政府管理带来的难度，从而最终实现自由迁徙。
