国家赔偿法十年之痛

　　该法将首次大修以列入本届人大常委会的修改计划

　　□本报记者侯兆晓 发自北京

　　-国家赔偿不是错案追究不是机关赔偿

　　-赔偿金额多少不是上级衡量下级执法水平的标准

　　-要么建立基金，要么建立保险，要么财政直接拨款

　　实施了十年之久的《国家赔偿法》将迎来首次大修。“全国人大常委会已将《国家赔偿法》的修改列入本届人大常委 会的修改计划，人民法院要总结《国家赔偿法》实施过程中遇到的情况和问题，配合立法机关修改好这部法律。”《法制早报 》记者2月15日在最高人民法院证实了以上消息。

　　在此前召开的“全国部分高级人民法院《国家赔偿法》修改问题研讨会”上，最高人民法院的副院长奚晓明指出，既 要肯定它颁布和实施所承载的历史意义，肯定它在贯彻实施过程中所起到的积极作用，也要客观、理智地分析它所存在的问题 。

　　本报记者从最高人民检察院拿到一组有关数据：自1995年1月1日国家赔偿法施行以来，截至2004年11月 ，全国各级检察机关共立案办理赔偿案件7823件，决定赔偿3167件，支付赔偿金5819.53万元。

　　这就是说，一个13亿人口的大国，十年3000多件国家赔偿案件，一年才有300多件，每个省平均每年才有1 0件，赔付不到20万元，具体到当事人赔偿金额可想而知。

　　“十年来，很多老百姓根本进入不了国家赔偿的司法程序。”最高人民检察院的一位人士指出，从这个意义上说，实 施10年之久《国家赔偿法》不得不进行一次全面的修改。

　　一个公民的十年之痛

　　流离失所、妻离子散、靠女儿辛苦打工赚来的钱苦苦支撑的姜希忠仍然没有得到一分钱的国家赔偿。

　　十年了，这对坚强的父女第一次面对面地留下了眼泪，姜宏说：“我们流的不是眼泪，是心里的血。”

　　80年代中期，富有经济头脑的姜希忠让妻子“下海”开集邮社、办书店、开办工厂，几年后姜家就成为当地有名的 “百万富翁”。

　　然而到了1995年，拥有双重身份——吉林省磐石市国税局干部、磐石市国税局光华印刷厂厂长的姜希忠却在一夜 之间却莫明其妙地突然成了一个“贪污、挪用公款”的“阶下囚”。

　　1995年涉嫌“贪污、挪用公款”和1997年涉嫌“贪污”两次被捕、共计八个半月的羁押之灾让姜希忠失去了 党籍和公职，走上了漫长的十年伸冤路。

　　两次被捕，均因无证据支持，磐石法院拒绝开庭。

　　1996年12月3日，吉林市检察院认为姜希忠1995年涉嫌“贪污、挪用公款”的罪名不成立，撤销了磐石检 察院免予起诉决定书，还了他的清白。

　　然而，为了逃避错案责任追究和国家赔偿，对于1997年涉嫌“贪污”一案，尽管磐石检察院做出《撤销案件决定 书》，但是还是在决定书中人为地留下了“尾巴”——涉嫌贪污两千六百多元。

　　姜希忠不服，申诉至吉林省检察院。

　　直到2003年，在吉林省检察院的纠错指令下，磐石市检察院又做出了《撤销案件决定书》，彻底还了清白。

　　十年间，为了替父伸冤，东北师范大学外语系毕业的女儿放弃了出国深造的机会，放弃了结婚成家的幸福，放弃了十 年珍贵的青春。

　　然而，直到今天，无罪决定似乎让姜希忠看到了曙光。但是，流离失所、妻离子散、靠女儿辛苦打工赚来的钱苦苦支 撑的姜希忠仍然没有得到一分钱的国家赔偿。

　　程序打架

　　许多专家把确认程序比作赔偿法的拦路虎，让赔偿义务机关来确认，违反了自己不能做自己法官的一般法理。

　　在国家赔偿问题上，姜希忠遇到的难题是，在证据不足撤案的情况下，由于错捕，作为赔偿义务机关检察院却又成了 确认是否进行赔偿的机关。

　　那么对于证据不足的撤案，是否是错捕错押？是否应当进行国家赔偿？

　　由此产生了两种声音：法院认为，证据不足撤案是无罪结论，符合国家赔偿法第15条“对没有犯罪事实的人错误逮 捕的”规定，应当给予赔偿。

　　检察机关认为，证据不足案件的逮捕措施是否正确，应当依法予以确认。对于有证据证明有犯罪事实的人逮捕的，不 予确认，不予赔偿；对于没有证据证明有犯罪事实的人逮捕的，予以确认，给予赔偿。

　　检察机关的确认权来自国家赔偿法和2000年12月下发的《人民检察院刑事赔偿工作规定》，二者对存疑案件的 赔偿设置了审查确认程序，旨在通过确认程序使一部分证据较为充足的不应当给予赔偿的存疑案件，通过赔偿义务机关不予确 认，不能进入法院赔偿委员会的审理程序。

　　但是，质疑声音随之而来。

　　法院认为，存疑刑事案件应当与其他终结追诉的案件一样，只要具备撤案决定书、不起诉决定书、无罪判决书的，就 已经是对错误逮捕的确认，没有必要再搞一个确认程序。

　　在法学界也引来了不同声音。中国人民大学教授王作富认为，近年来，不少学者和司法部门的同志提出，存疑不诉、 证据不足撤案、证据不足判无罪不应给予赔偿。这种观点实际上就是允许赔偿义务机关以次为抗辩理由而拒绝支付赔偿金，成 了规避国家赔偿的挡箭牌，有悖于刑事诉讼法中“无罪推定”的立法精神。

　　许多专家把确认程序比作赔偿法的拦路虎，让赔偿义务机关来确认，违反了自己不能做自己法官的一般法理。由此引 起普遍质疑：赔偿案件的最终决定权掌控在人民法院的“赔偿委员会”手中，同样是作为赔偿义务机关的法院是否也有“自己 做自己的法官”之嫌呢？

　　“确认”让步“决定”

　　检察机关确认不赔，法院决定赔偿，矛盾接踵而至。

　　1999年9月，家住重庆市的陈勇因涉嫌抢劫杀人罪被捕。

　　同年11月，在重庆市渝中区公安分局，陈勇做了三次有罪供述。但是，12月份，陈勇开始翻供，称自己没有作案 。

　　此案经过两次退回补充侦查，仍然证据不足。2001年3月，重庆市人民检察院第一分院做出不起诉决定书。

　　2002年9月，陈勇向渝中区人民检察院提出羁押赔偿请求。渝中区人民检察院经审查认为，检察机关对陈勇的逮 捕决定符合逮捕条件，不属于错误逮捕。同年11月，做出决定对陈勇的赔偿请求不予确认。

　　经申诉，2003年4月2日，重庆市人民检察院第一分院决定维持渝中区人民检察院不予确认的结论。

　　同年4月9日，陈勇向重庆市第一中级人民法院赔偿委员会申请赔偿。该院赔偿委员会于11月25日做出决定：撤 销渝中区人民检察院的刑事确认书和一分院的形式确认复查决定，并决定赔偿义务机关渝中区人民检察院向陈勇赔偿被错误羁 押475天的赔偿金两万多元。

　　检察机关确认不赔，法院决定赔偿，矛盾接踵而至。

　　重庆市人民检察院认为，不赔的理由是：国家赔偿法第二十条规定，确认是赔偿的前置程序，行使确认权的是赔偿义 务机关，不服不确认应当通过申诉程序解决；《人民检察院刑事赔偿工作规定》第七条、第八条规定，因证据不足做出撤销案 件决定、不起诉决定或者判决无罪的，人民检察院的逮捕、拘留决定有无违法侵犯人身自由权情形，应当依法进行确认，不予 确认的案件不能进入赔偿程序。

　　重庆市第一中级人民法院则认为，按照国家赔偿法第二十三条规定，赔偿委员会做出的决定，是发生法律效力的决定 ，必须执行。

　　渝中区人民检察院最终还是赔偿了陈勇，“确认”与“决定”对决，“决定”占了上风。

　　42%赔偿在程序之外

　　有的地方遇到赔偿案件时，以不赔为原则，以赔偿为例外。

　　国家赔偿法自1995年1月1日施行至今已10年，最高人民检察院于日前披露的一组数据表明，受理刑事赔偿申 请数从1995年的181件，增加到2004年的1852件，受理数上升了近十倍。

　　十年变化之大足以彰显国家赔偿法在保障人权和限制国家工作人员滥用职权方面的意义。

　　中国人民大学教授何家弘说，如果只考虑保护人权，当然是赔得越多越好。但是还要考虑打击犯罪的需要，如果约束 的太多，司法人员就会缩手缩脚，害怕办错案收到错案追究，干脆不办案。

　　目前，怕赔、不愿意赔的思想在一些地方仍然存在。有的地方遇到赔偿案件时，以不赔为原则，以赔偿为例外。千方 百计寻找不赔的理由。

　　2004年，全国检察机关赔偿案件立案率为58%，说明仍有42%的赔偿申请滞留在赔偿程序之外。

　　针对这一现象，中国政法大学教授马怀德说，关键是要澄清两个认识：一是不能把国家赔偿等同于错案追究。要把赔 偿看作是对请求人的救济。否则，谁都不愿意承担责任，谁愿望往自己脸上抹黑呀？二是不要把国家赔偿看作是机关赔偿，目 前无论是理论界还是实务界都存在一种错误认识，没有把国家赔偿与机关赔偿完全分开。实际上，国家是责任主体，赔偿义务 机关只是代表国家履行赔偿义务。

　　另外，不要把赔偿金额的多少作为上级机关评判下级机关政绩优劣的、执法水平高低的标准。

　　赔偿法何以名至实归

　　除了赔偿范围，审理程序复杂、拖沓，赔偿率低，是《国家赔偿法》存在的另一大问题。

　　除了赔偿范围，审理程序复杂、拖沓，赔偿率低，是《国家赔偿法》存在的另一大问题。全国各级检察机关10年来 共立案办理赔偿案件7823件，决定赔偿3167件，支付赔偿金5819.53万元。这一组数字，有人算了一笔账，如 果将决定赔偿的案件数具体到各省(自治区、直辖市)检察机关每年上，则只有约10件；如果将这笔赔偿金具体到每一宗个 案上，则只有1.84万元；若再具体到每位获得赔偿的公民身上，这个数字还将缩小。

　　国家赔偿10年来金额之低、案件之少是最好的例证。对此，全国人大常委会法工委副主任王胜明坦承，“案子不多 ，金额不多”，“法律在实施当中存在着一些问题”。

　　现实中，赔偿标准低是最直接的原因，1995年实施的赔偿法是根据当时国家的经济状况和财政负担能力制定的标 准，而现在国家经济日新月异，赔偿的抚慰性原则已经难以抚慰受伤的心灵。

　　根据有关规定，赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付，然后在向同级财政部 门申请核拨。

　　实际上，有的机关经费紧张，无力先行支付赔偿金。有的支付以后，却迟迟得不到财政部门的核拨款，使国家赔偿变 为赔偿义务机关赔偿，严重损害了请求人的合法权益和法律的尊严。

　　赔偿义务机关对此提出了建议，设立国家专项经费，在中央和省两级设立专项账户，赔偿请求人持有相关证明就可以 到银行领取赔偿金。

　　对此问题，马怀德教授建议说，各级财政列支赔偿经费，实际上财政机关会反复利用手中的权力来卡赔偿义务机关， 采用报销的方式不能彻底解决问题。所以要么建立基金，要么建立保险，要么财政直接拨款，根据不同部门的风险程度来拨款 。