分税制改革的改革

　　- 杨卫华

　　政府事权与财权的不对等是

　　现行财政管理体制的最大弊端

　　我国从1994年1月1日实行分税制以来，经过11年的实践，取得了可喜的成效，如促进了全国统一市场的形成 和市场经济体制的建立；规范了政府间的财政分配关系，调动了各级政府理财的积极性，促进了财政收入的增长等，但同时， 也存在一些不容忽视的问题，主要体现在各级政府事权和财权划分的不对等。

　　第一，政府职能界定不清，事权划分不明。界定政府职能、划分政府间的事权，是分税制的前提和基础。随着经济体 制改革的深化，我国逐步改变过去政企不分的状况，政府的职能发生了较大转变。但是，到现在为止，仍然存在政府职能不清 ，职责不明，“越位”与“缺位”同存的情况。虽然在一定程度上解决了政企不分的问题，但政企不分、政事不分的状况并没 有根本改变，政府干预企业微观活动也时有发生，政府“缺位”的情况依然存在，“越位”的情况随时可见。

　　由于政府职能界定不清，自然导致政府事权划分不明。公共财政理论要求按照公共的受益范围确定政府的事权，全国 受益的公共产品应由中央政府提供，而地区受益的公共产品则由地方政府提供。但由于受益存在多重性和交叉性，政府间的事 权在现实中难以明确划分。例如，国防经费本应由中央政府负担，但在现实中却要地方政府负责部队粮食价贴等。

　　第二，财力划分不规范，税种划分不科学。

　　在我国，政府间财力的划分由于没有法律规定，1994年以来，中央与地方的财政分配关系一直处于变动之中。例 如：从1997年1月1日起，将证券交易的印花税由原来中央与地方各分享50%，先后调整为80∶20，88∶12， 93∶7，94∶6，97∶3，现在中央占97%，地方占3%；1997年11月将金融保险企业税由5%提高到8%， 其中5个百分点的收入归地方，3个百分点的收入归中央，2001年1月1日起又分三年将税率调到5%。2001年1月 1日起，国家把车辆购置费改为车辆购置税，这部分收入又由地方所有改为中央所有；从2002年1月1日开始，又将所得 税改为分享税，中央与地方五五分成，2003年1月1日起又调整为六四分成。中央与地方的财政分配关系处于不断变动之 中。

　　另外，税种划分不科学。按照分税制对税种划分的经济和效率原则，应当把关系国家全局，便于实施宏观调控的税种 划归为中央，把适合地方征管，有地区特色的税种划归给地方。但我国的分税制却把调节为主的个人所得税和固定资产投资方 向调节税划给了地方(个人所得税后改为分享税)，而本应划给地方的车辆购置税却划给了中央。同时，把流转税和所得税的 大部分划为中央税，也不利于地方政府关心和支持企业的发展，不利于产业结构的优化，不利于保证地方政府的收入。

　　政府事权不断下移，财权则逐渐上收，结果“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政 喊爹叫娘，乡级财政集体逃荒”。地方财政收入没有保障，乱收费不可避免。

　　进一步完善分税制

　　财政管理体制的设想

　　我国实行分税制的根本目的是规范中央和地方的分配关系，调动中央和地方两个积极性，保证中央政府和地方政府各 级事权的实现。为此，笔者认为，应从以下几个方面进一步改革、完善我国的分税制财政管理体制，重新界定各级政府事权与 财权的划分。

　　第一，合理确定政府级次，调整政府架构。

　　政府层次过少，不利于发挥政府的管理作用；但政府层次过多，不仅会增加人民的负担，也会造成政府事权的交叉， 导致互相争权或互相推诿，降低政府管理效率。我国宪法规定设立中央、省、县、乡四级政府。但在实践中，不少地区取消专 员公署，建立地级市带县或县级市的体制，从而使我国的政府级次增加到5级。为了提高政府的管理效率，应减少政府级次， 精简政府机构和人员。笔者认为，应淡化地级政府，改市带县为省管县，撤销乡、镇政府，保留乡、镇区划，建立中央、省和 县三级政府架构，乡、镇设立县政府派出的机构。这既有利于政令畅通，提高政府的办事效率，又有利于规范财政分配关系， 减少百姓负担。

　　第二，通过法律形式，明确划分各级政府的事权。

　　就中央和地方的事权划分而言，属于全国性、全局性的事权应划归中央；另外，跨地区的全国性主干铁路、公路建设 ，大江河流的治理，也应主要由中央政府负责，但考虑到目前中央财政比较困难，受益地区应作一定程度的负担。这不仅可以 缓解中央政府的财政压力，还可以促使地方政府关心工程进度，加强对工程建设的监督和管理，提高资金使用效率，且有利于 协调受益地区与非受益地区的利益关系。

　　维护社会公共安全，是各级政府的共同责任，要根据受益原则，作具体划分。例如，武警经费，应由各级政府分别负 担，其中边防部队、中央警卫与消防部队的经费，由中央负担，而地方警卫部队、消防部队的经费则应由地方政府负担。

　　基础教育和地区内的公共设施建设、环境保护、江河治理以及地方政府运转的费用等，应由地方政府负担。

　　为了避免中央政府与地方政府以及地方政府之间事权的交叉，对各级政府事权的划分，不能由政府以文件形式作原则 规定，而应当由国家最高权力机关以法律形式来规范。各级政府职责的法制化、规范化，既有权威性，又增加了透明度；既有 利于处理政府之间的关系，又有利于加强社会监督，减少事权划分的随意性和人为性。

　　第三，完善税收制度，规范政府收入。

　　首先，要建立以税收为主的财政分配机制，改变目前收费项目过多，乱收费，费挤税的现象。要制订全国统一实施的 收费管理法，统一规定收费的项目、方式、数量和用途，使收费走上法制化、规范化的轨道。

　　其次，要优化税制结构，改变目前税制结构外行看不懂、内行说不清的状况。要尽快取消固定资产投资方向调节税、 屠宰税、筵席税、土地增值税等不适应形势发展要求的税种；尽快合并内外资企业所得税、房产税和城市房地产税、车船使用 税和车船使用牌照税；要完善个人所得税，扩大资源税和财产税的征税范围，使之成为调节高收入、地区差异、富人财产的重 要杠杆；要创造条件开征教育税、社会保障税、环境污染税。

　　再次，进一步健全税收制度。要改变我国目前税收法律级次低、小税法(条例)、大细则(通知)造成税制稳定性差 、透明度低、随意性大的状况。加快税收立法，条件成熟的税种要尽快立法，上升为法律，增加税制的权威性、稳定性和透明 度。

　　最后，应在税收立法权主要集中于中央的前提下，赋予地方一定的税收立法权。分税制的基础是分权，只分税不分权 ，不是彻底的分税制。笔者认为，应赋予省级人大、人大常委会或省级人民政府一定的税收立法权和地方税种的开征、停征权 以及减免税的调整权。

　　第四，合理划分政府间的财权和财力，保证中央与地方政府事权的实现。

　　要调整目前税种的划分方法，合理划分中央税与地方税，减少共(分)享税种，完善中央税体系和地方税体系。摒弃 按行政隶属关系划分税种的做法，根据我国的实际和分税制的要求，应把调节性的税种如关税、消费税、个人所得税以及海关 代征的消费税、增值税划为中央税；把收入比较多和特点明显的增值税、资源税确定为共享税，并保持目前的共享办法不变； 其余各税包括各类企业所得税、营业税等税种划为地方税。建立起以增值税、消费税为主体的中央税体系和以营业税、企业所 得税为主体的地方税体系。把调节性的税种划为中央税，有利于增强中央的宏观调控能力，充分发挥税收的调节作用；把小税 种划归地方，有利于地方因地制宜加强管理，组织收入，提高征收效率。我国的税制结构以流转税为主体，把流转税的大部分 划归中央，有利于保证中央的财政收入，增强中央的宏观调控能力；而把企业所得税划归地方，有利于地方政府和中央政府共 同关心企业的发展和企业的效益，减少地方政府对工商企业发展的制约。减少共享税，有利于规范中央和地方的财政分配关系 ，完善分税制。

　　同时，还要建立规范的财政转移支付制度。从我国的实际出发，合理确定上解省份的比例，应避免先上划后返还的做 法，恢复各省、区财政实貌，使上解省表现出财政自给。同时，对不同地区的转移支付可用不同的形式，加强对转移支付资金 使用的监督，提高使用效益。

　　- (作者系中山大学税收与理财研究中心主任、岭南学院财税教授)