电子政务“高原平台期”难题待解

　　- 本刊记者 翁仕友

　　“2004年是电子政务的低沉期，但县区一级政府却感受到电子政务在敲他们的门，从政府信息化的角度来说，这 是一个很明显的成就，人们终于被信息化洗脑了。”在北京大学电子政务研究院常务副院长杨凤春看来，政府信息化已经走出 “一片空白”的年代，中国电子政务的发展已经进入了“高原平台期”。

　　“高原平台期”的说法实际上道出了目前我国电子政务发展中的难题。杨凤春比喻说，这好比盖楼，原计划要盖10 0层，现在钢筋混凝土的支架已经起来了，楼也盖了十几层，问题是再往上盖可能连设计图纸和原材料都没有，这时有人就会 质疑你这个楼到底该不该盖。

　　“高原平台期”的难题

　　2000年，国家信息化工作领导小组成立，当时的朱镕基总理任组长，胡锦涛副主席和李岚清副总理任副组长，小 组成员也是由超豪华阵容组成。随后，各省市、部委相继成立了由“一把手”挂帅的信息化工作领导小组，信息化建设成为“ 一号工程”。

　　中央的这一举措很快引起学界的注意，有学者将此定性为政府强力主导信息化建设的标志性事件。其实，在这一事件 的前后，政府在信息化建设方面已经动作频频，最为明显的就是电子政务发展的“三级跳”。

　　其中，第一跳是1993年推行的“三金”工程(即金桥、金关、金卡工程)。可以说，“三金”工程的启动为以后 电子政务的发展打下了良好的根基。第二跳就是1999年开展的“政府上网”工程，在艰难地完成前两跳之后，2002年 国家顺利地完成了电子政务发展的第三跳，完整意义上的电子政务产生并进入全面发展阶段。同年7月，国家信息化工作领导 小组第二次会议召开，会议的一大成果就是通过了指导“十五”期间我国电子政务发展纲领性文件———《国家信息化领导小 组关于我国电子政务建设指导意见》。

　　对电子政务来说，2005年将是一道坎，“十五”规划中电子政务目标的规划将在这一年结束，同时，新的规划又 将在这一年开启。那么，进入“高原平台期”的中国电子政务又将面临着哪些难题？

　　杨凤春告诉《决策》，数字鸿沟问题造成人们对电子政务成效的认识上存在相当大的差别，这也是人们诟病电子政务 一个重要原因。杨凤春认为，要避免电子政务成为“烂尾楼”，当务之急是要扩大政治支持基础，因为目前电子政务还是行政 部门在主导。同时，还要有民意支持，要让大家知道电子政务是可以带来福利的。

　　其实，对此心存忧虑的远不止杨凤春一人。2005年1月27日，中科院研究生院博士生导师霍国庆刚从广东考察 回来，在回忆所见所闻时依然一脸愁容，“广东南海的政府各个部门都在推行信息化，现在已经发展到街道办事处这个层面， 但是，各个部门各自为政，不愿共享信息。按照6个厅局的要求，一个街道办事处竟要装9个系统且不兼容。”他告诉《决策 》，各个部门的信息不能互联互通，“信息孤岛”问题成为目前电子政务发展的又一大诟病。

　　清华大学信息科学技术学院电子政务专家焦宝文教授认为，造成这种现象的根本原因在于缺乏国家层面、省级以及地 级市电子政务统一构架的总体设计和顶层设计。

　　这种现象如何破解？杨凤春开出的药方是，可以考虑通过技术和管理上的探索来减缓条块分割造成的影响。在中央与 地方这种关系模式下，电子政务面临的另一个体制问题是电子政务的发展与行政体制改革的协调问题，机构问题已经从一定程 度上阻碍了电子政务的发展。

　　从建设期向应用期的迈进表明我国电子政务的发展已经涉足“深水区”，一系列问题的出现恰恰说明电子政务发展的 迫切性。电子政务并不是简单地将传统的政府业务原封不动地搬到互联网上，而是用一种全新的程序去完成这些业务，它是建 立在政府业务流程优化和重塑的基础之上，这必将对我们传统政府组织和管理提出挑战。在焦宝文教授看来，电子政务不仅要 求政府转变工作方式，更要转变工作理念，要和行政管理体制改革、政府绩效提高结合。

　　无疑，电子政务正是政府管理改进的一个绝好机会。而在这其中，政府门户网站往往又扮演着一个重要的角色。

　　政府门户网站“变脸”

　　1999年，国家推行“政府上网”工程后，各类公开的政府网站纷纷出现。据中国互联网信息中心公布的数据显示 ，截至2003年12月31日，已注册的gov.cn域名数有11764个，其中10051个政府网站已经建立运行。 然而，细心的人会发现，网站的信息量不足，更新不及时，少有的更新也变成了“首页秀”，政府网站成为“沉睡的网站”。 原本网上办公的用途变成了政府自身形象宣传和招商的窗口，政府网站变为“面子工程”、“政绩工程”。

　　2004年11月初，国务院办公厅在杭州召开了政府信息化会议，会议传出一个重要的信息———政府网站(特别 是政府门户网站)是我国电子政务的主攻方向和“抓手”。然而，各地的政府网站往往停留在政务信息的发布、单向的在线服 务，能够被称为真正意义上的政府门户网站更是少之又少。

　　国务院发展研究中心信息中心主任程秀生告诉《决策》，电子政务发展的趋势就是如何更好地为公众服务，美国的政 府门户网站可以到达任何一个部门、地方，但中国目前还不行，还有很多是“孤岛式”的。另一方面，政府内部办公和面向公 众服务的功能需要进一步协调发展。

　　焦宝文认为，制约各级政府门户网站建设的主要“瓶颈”在各级政府对企业和居民提供服务的业务域、核心业务线的 分析及业务流程的再设计。而要突破“瓶颈”限制就需要各级政府在进行顶层设计时确定相应的业务架构和模型，要对各级政 府的业务进行统筹考虑，打破部门限制，把政府作为一个整体来分析。

　　在很多学者和政府官员看来，政府门户网站同样面临着转型的考验。从“以政府为中心”的目标转变为“以客户为中 心”，从简单的信息告之、单向在线服务转变为能够提供“一站式”服务，这将是下阶段我国电子政务发展的方向。

　　在政府门户网站建设上，上海的做法或许有借鉴意义。上海市信息化委员会发展规划处处长刘健告诉《决策》，“中 国上海”门户网站自2001年元旦开通以来，已实现与政府各部门、人大、政协、区县政府、社会团体等143个网站的链 接，同时开设了工程招投标、医保信息查询等18个窗口。

　　在政府网上办事、在线服务上，该市提出了“三个新跨越”的承诺，即实现从部门职能出发设计服务事项到从市民需 求出发设计服务内容的跨越；实现从单个部门网上办事向多部门网上协同办事的跨越；实现从表格下载、网上填报等网上单向 传递向多次交互、在线受理的网上双向互动的跨越，到2005年，政府所有可上网审批和服务事项网上办理率将达100% 。

　　从国外电子政务建设的经验和发展趋势来看，建立“以客户为中心”的政府门户网站，提供“一站式”服务的政府管 理模式，已经被世界各国政府所认同。国内电子政务专家呼吁，国家应当尽早科学规划和设计从中央到地方各级政府的门户网 站。

　　当然，政府网站(包括政府门户网站)所存在的问题只是表象，其内在的核心问题还在于政府管理体制、方式的变革 。

　　业务流程再造

　　与政府管理变革

　　“实际上，电子政务是信息社会的政府管理，电子技术仅仅是手段，其重点应该是政府管理的改进。但目前政府在管 理改进上顾虑重重，加上一些不必要的考虑，政府管理改进问题十分复杂。”杨凤春告诉《决策》。

　　持同样观点的还有程秀生，他认为，这也体现出传统政府向电子政府转变过程中的变化，这些变化，不论是中国政府 还是外国政府都需要调整。

　　传统的政府业务部门设置是按职能划分的，如工商、财务、税务等，公文的办理也是在各个部门逐一申办。而电子政 务则要求政府以事务为中心，进行“一站式”服务，这就要求政府各个部门打破固有的工作模式。在这点上，上海市的做法同 样很有借鉴意义。

　　上海市第十二届人大第一次会议通过《政府工作报告》，《报告》中提出了到2005年使城市信息化水平达到发达 国家中心城市平均水平，到2007年初步构筑“数字城市”基本框架的任务。在具体实践中，上海市也确实作出了不少尝试 ，社保卡工程就是其中之一。

　　对上海市民来说，社保卡是他们生活中不可缺少的一部分。劳动和社会保障、公安、民政、医疗保险、住房公积金管 理等5个部门的信息资源在这一张卡里整合，这种跨部门的信息整合带给老百姓的是看得见的好处。同时，工商企业网上并联 审批则通过“一口受理、并联审批、一口反馈”的流程再造，使以往企业需要历时一个多月、跑18个部门才能办妥的事项， 现在仅需5个工作日，跑一个部门即可完成，企业审批的业务流程大大简化。

　　在政府管理创新的道路上，上海市社区数字化颇值一提。“两级政府、三级管理”的管理模式让电子政务建设的中心 下移，市、区两级政府的很多职能在街道办事处这里得到整合。记者在上海市长宁区信息化委员会了解到，2004年7月， 长宁区江苏路街道开通了社区应急群呼系统，居民无论是遇到火灾、人身伤害还是突发疾病等等，只需拨打一个呼叫热线就可 以得到全面的援救以及事后救助。而江苏路街道在长宁区也只是个缩影。

　　当然，发展电子政务不仅需要政府管理创新，它同时还要克服现行制度、法律等外部因素的制约。“苦练内功”，变 革政府管理，唯有此，电子政务才不会在“高原平台期”徘徊，电子政务才会走得更远。-