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中国开放战略的历史走向


http://www.sina.com.cn 2005年03月16日10:27 《决策》杂志

  - 张幼文

  在中国进入WTO后过渡期,对外开放进入新阶段的时候,我们需要从理论上重新审视开放的现实模式与既定思维, 以新开放观探索对外开放水平的提升,在一个更高意义上维护国家的经济安全。

  科学发展观呼唤新开放观

  所谓新开放观,就是要从对外开放与发展的成就与现实出发,探索更高阶段开放和更高效益开放的新理念。如果说现 行开放观在于怎样突破旧体制旧观念束缚以实现更大开放,那么新开放观则在于解决在开放中如何提高效益的问题;如果说现 行开放观在于如何运用政策激励更多出口和更多吸收外资,那么新开放观则在于探索以战略和体制的优化实现国家综合国力的 提升。可以说,现行开放观是注重数量的粗放型开放观,而新开放观则要求注重效益的集约型开放观。

  根据科学发展观“以人为本,全面协调可持续发展”的要求,对外开放必然贯彻“以人为本”的方针。在中国利用外 资取得巨大成就的同时,值得注意的是一些外资企业严重侵犯了中国劳动者的合法权益,包括超时加班,恶劣的工作与生活环 境,在企业中不建立工会等。有些外资本身就是为了要转移低级落后的产业才来到中国,加上要从中国的廉价劳动力上尽可能 更多获利,合法乃至不合法地在中国生产经营,完全不顾中国劳动者的全面发展问题。从国内看,在激励性外资政策和地方政 府的外资数量目标导向下,一些政府管理部门也忽略了对中国劳动者权益保护的职责。这些现象必须改变。

  对外开放也有全面协调发展的问题。目前中国已经进入了全面开放的阶段,不仅在WTO承诺中各种市场准入地区差 别安排在后一、二年中将全部结束,而且各种政策优惠也基本上没有区域差异。但是与沿海相比,内地的吸收外资环境仍然较 差,基础设施不足,社会与经济管理的机制效率更不能适应扩大开放的需要。如果不能解决对外开放环境上的差异,那么沿海 与内地在发展水平上的差异还会继续扩大,从而进一步加剧整个国家经济发展的不平衡。

  今天中国发展的不可持续性许多方面与开放模式相联系。由于发展水平低下,在国际产业结构大转移的浪潮中中国被 动地接受了大量能源、资源高消耗型和环境损害型的落后产业。在以解决就业为首要目标的情况下,难免作出这样的选择。发 达国家跨国公司本身就是为了扔掉包袱才来投资的,中国实现了目前的发展,也为长期可持续发展制造了障碍。当中国为世界 产业重新布局打开国门,为新的国际分工承担最困难角色的时候,国际社会又提出了环境保护的更高要求。当然环境保护也符 合中国的自身利益。说得更明确一点,中国目前产业结构所体现出来的发展的不可持续性,既是发展战略的失误,在一定程度 上也是全面接受国际产业转移的后果。在开放条件下发展起来的一般劳动力密集型产业正在出现另一种意义上的不可持续性。 由于发展中国家普遍从劳动力密集型产业出发,特别是由于中国庞大的劳动力队伍不断地进入出口主导的传统产业之中,国际 市场已经无法承受巨大的供给压力,中国已经发展起来的地区不可能持续扩大,未发展起来的地区不可能模仿继续走这种发展 道路。劳动力密集型发展战略已经进入了瓶颈,明显表现出这种开放模式的不可持续性。

  提高对外开放

  水平的现实任务

  提高对外开放水平的问题已经提出多年,但是,由于现行开放模式与格局的体制与机制根源,我们迄今仍然没有实现 根本性的突破。实现对外开放水平的提高必须认识到以下几点:

  1、中国发展阶段与发展瓶颈的变化。根据发展经济学原理,对外开放的必要性在于消除一国发展中资本与外汇两个 缺口,中国对外开放初期的目的也在于此。中国劳动力十分充裕,自然资源也大量得不到开采,核心问题是缺乏资本。25年 来数千亿美元的外资从根本上改变了中国资本短缺的状态,持续的高增长和高储蓄率已经在银行系统积累了巨额资金,加上高 速增长的出口大大提高了国家的外汇储备,从国家整体上说,目前无论是资本供给总量还是外汇储备水平,都已经不再是发展 的主要瓶颈。

  2、开放激励型体系的效益损失。由于中国目前经济发展是一个开放激励型的政策体系,对外资与出口的优惠高于内 资与国内销售,以至于从企业经营到地方政府的政策导向都更多偏向于出口与吸收外资。在投资体制不完善、国内市场需求不 旺、国有企业制度改革滞后以及国内企业产品创新落后等多方面问题伴随下,这种对外部市场和资金偏向型的发展格局也就更 明显了。各地都把扩大出口和吸收外资作为拉动经济增长的战略重点。与此同时,地方政府发展导向型的经济体制强化了各级 政府的经济职能,也相应强化了地方政府在对外开放中的作用,强化了中国经济发展的开放激励性。

  政策激励型的开放模式中隐含着国民利益的损失。这是因为,政策激励总是意味着要素扭曲的形成,受到激励的经济 主体和地区有更大空间降低个别成本,更多机会吸收社会资源,事实上这是在提高社会成本的基础上实现的。扭曲意味着国民 利益的减少。在开放激励型体制中,引资几乎本身就成了目的,而不是它的技术含量或经济效益;完全落后的、基本不创造就 业或税收的、甚至需要地方政府付出各种代价的项目不断地进来。项目就是目标,引进了什么却不再重要。同时,在庞大出口 能力的背后,是单纯的价格竞争手段和很低的出口效益。出口在更多意义上是创造就业的方式,而赢利的效益目标则因为过于 激烈的相互竞争而无法实现。

  3、开放模式导致与世界的摩擦。数量型的发展理念不仅加剧了开放的粗放性,而且导致了中国发展道路与世界的摩 擦和国际社会的担忧。大量引进外资在客观上形成了与别国特别是东南亚各国的国际资金竞争关系,在现象上使一些国家感到 中国的发展对他们不利。对出口数量指标的追求导致了各地、各企业之间的廉价竞争,不仅国家利益流失,而且还导致一些国 家对中国的反倾销,贸易争端大量由中国的廉价竞争策略而引起。与外部世界的摩擦是与粗放型的开放模式密切相关的。

  4、开放模式要实现从特殊政策向制度规范的转型。政策优惠已经成为各地谋求发展最主要的手段,通过各种形式的 政府减税让利、低价土地,使企业获得比在其他地区更有利的发展条件,给予企业市场准入方面的特别许可,等等。这些特殊 的政策安排是促进开放的基本动力机制。无数事实证明,随着开放水平的提高,以这种特殊的政策安排作为动力机制的空间已 经越来越小。特别是在加入WTO以后,中国实际上已经进入了全面建设开放型市场经济体系的阶段。中国正在发生的转变是 特殊政策向统一政策的转变,从政策激励向制度规范的转变。实现这样的转变,需要对开放有一个根本性的理念上的调整。

  5、传统的出口导向战略需要升级。在理论上,出口导向型战略已经成为中国发展战略的基点,出口拉动增长一直是 我们的一个基本认识,然而经济全球化的发展却要求我们对此作出新的评估。经济全球化使国际投资高度发展,出口可能只是 跨国公司全球战略的一部分,特别是来料加工性质的出口更是只解决部分就业问题而几乎不具有产业链的作用。因此,出口的 大发展并不意味着出口引导国民经济的整体进步,经济发展更多地来源于跨国公司的投资,而这些投资在国民经济的整体效应 方面并不像出口发展的规模与速度所显示的那样高。这就是说,出口的发展并不一定是工业化现代化正在推进的表现,而可能 只是意味着本国被纳入跨国公司的全球生产体系之中的表现。以要素流动为基础的经济全球化要求我们探索同样以反映要素流 动为基础的发展战略,这种战略必然有别于传统意义上的出口导向。

  6、对外开放要为全面小康目标服务。国内发展目标的进步也提出了树立新开放观的要求。在三步走的战略上,中国 完成了前两步,实现了总体小康。从总体小康到全面小康再到中等发达,更高的战略目标要求的社会经济进步内容是不同的。 全面小康所包含的经济社会与政治方面的各个目标都与开放模式及其所带来的正负效应相关,扩大其正面效应有助于加速小康 目标的实现,不能有效地消除负效应则会阻碍全面小康目标的实现。必须认识到,实现富裕的战略与解决温饱的战略是不同的 ,社会发展目标、人的全面发展目标与摆脱贫困目标所需要的战略是不同的,开放模式必然需要根据这些目标的差别进行调整 。

  维护国家经济安全的内在要求

  国家经济安全不是一个新问题。1997亚洲金融危机发生时这一问题受到普遍的关注。但在当时看来,所谓国家经 济安全更多是指一国如何防范短期冲击引发经济大幅度波动,如何防范国民财富突然大量流失的问题。

  值得注意的是,在经济全球化条件下,国家经济安全既包括短期冲击,也包括长期形成的一国在国际经济体系中的地 位问题。正是后者,会使一国经济更加脆弱、更加受其他国家支配,从而更加处于利益持续流失的不安全境地。

  从结构方面看,国家经济安全是指国民经济结构是否会陷入长期无法改变的落后状态,国际分工地位是否会陷入长期 难以提升的不利处境。由于对外开放与参与经济全球化,国家在国际分工中的参与度深化了。尽管产业结构相对于封闭条件下 有了显著的进步,但在世界经济整体中仍然处于低水平地位。尤其是由于跨国公司的投资,一批先进产业在本国发展起来,使 人们不容易看到本国(劳动力和资本)在国际分工中的实际地位,看不清由本国资本、本国技术主导、控制的产业水平。对大 量引进外资的国家来说,一些先进产业的存在只是作为跨国公司的加工工厂,不论是出口还是生产的结构都不能实际反映本国 生产要素的国际分工地位。重要的是,这意味着先进的产业是由外国资本、外国技术控制的,人们必须因此而警觉其中包含着 的国家经济安全问题。由于知识经济的发展,知识和技术在经济和国家实力上的地位更加重要。过去在主要以贸易为联系的国 际分工中,人们较容易看清楚国家之间的技术差距,从而有较高的警惕性和发展技术的强烈愿望。在以国际投资和跨国生产为 联系的国际分工中,人们会误把跨国公司技术控制下的生产看作为本国产业结构的进步和技术进步,从而忽略其中正在扩大着 的技术差距,忽略外资技术控制的风险。这种风险正是在开放中不断积累着。在生产跨国化的今天,进出口贸易及其产品结构 事实上并不是一国产业结构的真实反映,而在很大程度上只是跨国公司全球生产布局的表现。近一、二十年来,国际产业实现 了大转移,这种转移是一个历史机遇,中国抓住了这一机遇发展起来。同时,它也必然是一种阶段性的变革,一次转移所带来 的国际产业分布格局将延续一个较长的历史时期,因而一国在这种重新布局中所形成的分工地位将延续一个较长的历史时期, 从而也就潜伏着一国国际经济地位的历史性风险。

  从数量方面看,国家经济安全是各国国民财富积累和综合国力提升的相对速度问题。对外开放的效益是相对的,当我 们取得了发展与增长的同时,外国资本也获得了收益;当我们解决了就业和温饱时,外国资本获得了财富的积累。无数微观例 子和宏观分析都证明,投资国比东道国获得了更多的财富积累,穷国在发展,但这个发展是在与富国差距拉大的情况下实现的 。服务业的国际投资特别是专业服务和现代服务的全球化,包含着显著的财富积累差距的扩大。专业服务和现代服务是以智力 为基础的产业,是高增值的产业,也是以发达市场经济规则为基础的产业,在这一领域中发达国家拥有显著的优势,这一领域 的全球化意味着发达国家更大的专业服务市场,从而更快的财富积累,意味着发达国家靠脑力劳动,发展中国家靠体力劳动的 国际分工体系的强化,发达国家在世界经济中的主导地位进一步增强。

  在传统的国际贸易理论研究中,贸易利益的分配曾经是一大难题,不但在理论上难以有一个清晰的答案,而且在实践 上激发了强烈的民族情感,落后的民族国家为开放的相对不利性甚至宁可不进行贸易而强调独立发展。今天,这样偏激的战略 选择已经没有市场了,但是经济全球化事实上只是使国家间的利益分配问题更隐蔽、更复杂、更长期化,从而更无法单从商品 贸易的价格比来说明了。这些问题本质上就是国家经济安全问题。新开放观的任务在于在积极的、更有效益的对外开放中探索 国家经济安全问题,这正是应对经济全球化战略的需要。-

  (作者系上海社会科学院世界经济研究所所长、研究员)

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