河南“信访新政”的制度分析

　　-汪大海 于 辉

　　[案例]

　　河南“信访新政”：

　　4万名官员集体“下访”

　　2004年9月15日，河南省、市、县3级干部共42664人走出政府机关，主动深入到乡村、工厂、社区进行 下访，逐门逐户排查矛盾和问题。时任省委书记李克强对此次河南“信访新政”行动做出重要批示，要求切实解决事关群众利 益、反映突出的问题。2004年9月3日，河南省委召开常委会研究讨论行动计划，9月5日通过了具体的行动实施方案， 9月10日省委进行动员，9月15日4万多名官员全部配备到位，奔赴既定的下访目的地。从决策到官员下访仅用12天时 间。从实际效果来看，通过“信访新政”，部分多年信访积案和疑难问题得到了处理，大量的社会矛盾得到化解。截至200 4年12月底，中央交办和省里排查出的16148起信访案件，已结案12783起，结案率为79.2%。其中，中央联 席办向省交办的1143(扣除重复交办)起，目前已经审定结案1048起，结案率为91.7%；省向各省辖市交办案件 1664起，已结案1514起，结案率为91%；各省辖市排查出的4146起案件中，已结案2840起，结案率为68 .5%，县(市、区)排查出的9195起案件，已结案7381起，结案率为80.3%。

　　显然，河南省这次4万名官员的“信访新政”并不是一种制度化的常态治理行动。事实上，以干部大规模“下访”、 “驻村”等方式开展的“非常态”治理行动，在河南已经不是第一次。2001年以来，河南省就曾连续3年抽调厅级干部3 85人，处级干部7168人，科级以下干部13.95万人，共近14万多名机关干部入驻3万多个行政村帮助工作，其中 包括进驻艾滋病高发乡村开展工作。

　　[点题]

　　解读河南“信访新政”

　　河南“信访新政”试图通过大规模的官员集体“下访”，深入基层主动调查、处理尚未解决的信访案件，排查可能引 起上访的各种社会矛盾和问题，督促健全完善信访工作长效机制。但由于我国现行的信访制度设计不合理，难以满足反映民意 、解决问题的预设职能目标，大规模、长时间群体信访和矛盾激烈的个体信访不断增多，甚至出现了自焚、跳河、跳楼等极端 过激行为。2004年7月以来，河南省信访量持续攀升，县级以上党政信访部门共受理群众来信来访40.8万件(人)次 ，上升25.9%。河南的信访状况在全国范围内具有相当大的普遍性，自1990年以来，中国社会出现了新中国成立以来 的第三次“信访洪峰”，信访总量连续11年呈持续上升趋势。信访工作和信访制度成各方关注的焦点。因此，河南省这次不 惜投入大量的人力、物力、财力成本，推出以“官员下访”为治理形式的“信访新政”，既是对信访制度改革的大胆尝试，又 是对社会矛盾激化现实的回应。

　　另一方面，我们应该看到“信访新政”乃是我国当前特定历史阶段的应急之举，是迅速回应公众的迫切公共服务需求 的权宜之计。这次“信访新政”之所以能够在短时间内完成决策，迅速进行政治动员与贯彻执行，并取得了一定的效果，得益 于领导的权威和传统计划体制的优势，而非来自于公正而有效率的信访制度。更应该看到，河南“信访新政”具有鲜明的人治 色彩和运动化、战役化特征，有悖于“依法行政”的治理理念。从本质上来讲，这次行动的偶然性比较突出，与常态的信访制 度运行不符，依然采取的是计划经济时代惯用的“运动式”社会治理方式。

　　因此，河南“信访新政”这种运动式、战役式的社会治理手段，虽然可能在短期内取得较大的进展和不错的效果，但 缺乏确定性、可控性，成本效益难以精确测量和无法保证长效是其难以克服的弱点，不具备社会治理的普遍意义，更不应大力 提倡和推广。

　　[症结]

　　现行信访制度的困境分析

　　由于作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度的自身缺陷，信访制度已不适应目前的市场经济环境，信访制 度的边际收益开始逐渐递减，甚至于出现了“负收益”，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道。信访制度的困境主 要表现为以下几个方面：

　　理念偏差：人治与社会不公

　　现行信访制度的理念基础是人治而非法治。实践中信访制度的主旨是民意的“上达”，而非民意的“表达”。而长期 的社会心理积淀，公众有着强烈的官本位意识、青天意识，对政府和行政权力过分依赖。

　　同时，由于媒体对因得到领导人的关注而使个案通过“特事特办”渠道得到迅速解决的渲染，进一步加剧了公众对信 访的期望。由此，信访制度在传统社会“人治”思想基础上成为民情上达、申冤维权的特殊渠道。加上许多信访事件本身具有 法律事实和法律适用的不确定性，缺乏专业知识和职业训练的信访接待者在不熟知相关国家机关运作规则的情况下，信访机关 对信访事件所做出的处理和答复往往会产生实体不公正的偏颇现象，在客观上对社会公平产生了实体上的侵害。

　　功能错位：损害司法权威

　　现行信访制度在设计之初就处于法律体系之外，实质上是一种反映民情和解决民众要求和问题的“制度外的正式制度 ”。在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为解决问题的最后希望所在，使信访主体在很大程度上把信访 部门误认为是解决问题的责任主体。

　　这种本为解决政治问题而设立的制度，已经逐渐演变成了一种代替司法的救济手段，严重削弱了国家司法机关的权威 ，抢占了司法机关的政治资源，动摇了现代社会治理的基础。

　　流程瑕疵：实体和程序设计不科学

　　现行信访制度在实体和程序上都存在重大缺陷：立案和答复不规范，随意性较大。部门职责没有严格标准，容易导致 各部门以各种理由相互推诿。信访机构没有独立处理问题的权限，一般实体问题(甚至某些程序问题)的解决均需请示行政首 长，过于依靠领导权威。

　　各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”以强化领导责任，要求各级党委、政府“一把手”负总责， 分管领导负主要责任，直管领导负直接责任。领导负责制虽有一定严格督促作用，但也导致政府采取某些非正当方式抑制上访 ，少数地方甚至对信访者进行打击和政治迫害。由于对待上访的方式不正确，进而使信访成为有效的社会动员方式和维权抗争 的手段，导致公众集体行动增加。政治激进主义在信访者中产生并迅速繁殖，组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经对社会 和政府构成极大的威胁。

　　机构纷乱：缺乏系统整合

　　信访机构庞大而分散，中央和地方的各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构，但彼此 之间没有严格隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间缺乏协调能力，各地信访机构的职能和权力 及运作方式都有较大的差异，甚至缺乏统一的计算机联网，由此导致信息资源不能共享，缺乏强力制约。

　　各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。同时由 于信访机构林立，又缺少统领机关，信访人投诉无门。

　　渠道不畅：制度成本过高，效能太低

　　在信访工作实践中，信访部门置换了本应该属于行政和司法部门的部分救济职能，破坏了公民反映问题和诉求利益的 法制渠道，严重削弱了地方各级司法部门的合法性和权威性。地方政府对上访群众以各种理由进行压制、打击、报复，甚至刑 事制裁问题，大大增加了信访制度的救济成本，信访人和信访机关，甚至相关各地各级政府机关均投入大量有形无形的现实成 本和机会成本。

　　以河南汝州为例，从汝州到北京接回一个上访者，平均要花费1000元人民币，每年汝州用于接访的费用支出就达 十几万人民币。而中国社科院于建嵘研究员通过调查得出结论：通过上访实际解决的问题只有2‰。

　　[求解]

　　现行信访制度的变革与创新

　　现行信访制度存在着重大的制度性缺陷，使得政府和民众两方面都陷入了困境，并产生了十分严重的政治后果。而把 信访制度的改革与整个社会体制改革联系起来，采取渐进制度变迁方式，实现以法治为内容的信访制度变革与创新才是走出信 访制度困境的根本出路。

　　新《信访条例》启动了

　　信访制度的新变革

　　国务院颁布的新《信访条例》是2005年新年伊始中国出台的第一部重大法规，由此暂时平息了如何进行信访改革 的讨论，是信访制度变革的新起点。

　　新《信访条例》以对信访进行规范为主，将保护信访人的权利确定为信访工作的重要原则，将“不得压制、打击报复 、迫害信访人”从现行的普通条款提升至总则位置。新条例的另外一个重要信号是强调“政府责任”，要求各级人民政府建立 健全信访工作责任制，将信访工作绩效纳入公务员考核体系。

　　此次条例还赋予信访部门交办权、督办权，便于信访案件的监督和相关部门的及时办理；由过去的两级信访变为三级 信访，加大了对相关部门的督办力度；建立全国信访信息系统，县级以上地方人民政府建立或确定本地区的信访信息系统，并 与上、下级政府及其部门的信访信息系统实现互联互通；对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行 ，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任；信访事项应当自受理之日起60日内办结。

　　重新界定信访制度的职能

　　处于社会转型期的中国，社会利益呈现出多元化和碎片化的趋势，而公众正常的权利救济途径不畅且低效，因此，作 为一种过渡性制度，信访制度需要重新进行功能定位：一要进一步明确信访制度作为公民政治参与渠道的职能，还原信访制度 本身民情反映的功能，实现公民的政治参与的制度化和有序化；二要强化信访制度的沟通职能，重新整合信息表达制度，拓展 公民社会与政府两大领域之间信息沟通和反馈的职能空间，拓宽社会利益表达渠道，增强社会自治力，提高政府的回应性和责 任意识；三要剥离公民权利救济功能，将属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域，形成信访呈情与行政和司法救济有机 对接，使其逐步纳入到国家法治体系中，确定司法救济的权威性，使老百姓信“访”，也要信“法”。

　　可见，信访部门应该“有所为”而又“有所不为”。

　　降低信访制度成本

　　与提高信访效能

　　信访这种体制外的行政救济制度对行政裁量和诉讼等体制内的争端解决机制具有一定的补救效应和均衡效应，可以在 一定程度上消减和矫正体制内单向解决纠纷潜在的社会不公。因此要从国家政治制度建设和维护社会稳定的高度来对待信访制 度改革。

　　一是调整信访机构设置，重新构建信访体系框架，废除信访领导责任制度，建立全国信访信息系统，整合信访信息资 源，突破“劫访”制度瓶颈，逐步形成一种“统筹兼顾、标本兼治”的大信访格局。二是明确信访机构和工作人员的权力与责 任，推行行政问责制，对于信访工作人员的失职、渎职或不作为等行为，设立追究其责任的相应司法程序，并将回避制度、评 议制度和听证制度引入信访。三是建立健全信访人(证人)的保护制度，以保障信访人的合法权利为核心价值取向，建立健全 信访的登记、答复制度、限期处理制度、越级上访制度、行政求偿制度等，坚决查处打击迫害上访者现象，以制度化方式保护 人民群众的上访权利。四是适时启动信访预警机制，实行“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，针对跨部门 、跨行业、跨地区的突出问题及群体性事件，信访工作部门要组织协调有关方面集中处理，有效化解社会矛盾，确保社会和谐 发展。

　　总之，河南“信访新政”表明，我国的信访制度不仅陷入了“信访洪峰”的困境，而且正在经受法治化的挑战，因此 必须进行彻底而系统的改革。我们不可忘记德国奥登堡行政法院院长韩内特的名言：“法院的法律保护可以避免公民因受到国 家不利行政行为的伤害而不再奉公守法和服从国家整体利益”。-