南方都市报：人大代表的议案不应仅是提提意见

　　作者：郭巍青

　　我国的人大制度有很多优点，但是在实际运行中也有一个缺点，就是仍然带有浓厚的行政化色彩。行政化的头一个表现是“官员代表”问题，即许多党政官员同时是人大代表。尽管在全国人大网页上的“代表信息”一栏中，从不显示代表的行政职务，但是代表之间的领导与被领导关系以及上下等级关系是随处可见的。无论是“领导”(同时也是代表)看望

代表，还是“指示”媒体多关注基层代表，都脱不开行政化运作的模式。

　　人大工作的行政化还有另外一个表现，就是人大代表在提出议案时，往往下意识地将自己“代入”政府官员的角色，直接以政府的方式来思考。于是我们看到，许多议案中，有宏观层次上呼吁加大力度扶持某个行业的；有中观层次上提议搬迁水泥厂的；还有微观层次上要求安装水管、增设天桥的。林林总总的这类议案，差不多等于给政府部门提供工作意见和工作方案。

　　这种行政化特点随着议案数量的增多而日趋明显，并引起了关注。据《南方都市报》报道，广州市人大在审议《广州市人民代表大会代表议案条例(草案)》时，市委书记林树森指出过去对“议案”有误解，把政府的工作当成人大的工作，其实按规定政府司法职权范围内的事不属于议案范围。林树森的这番话是对这种现象的有感而发：“过去一些群众关心的热点问题，被确立为议案，人大办不了就叫政府办，这其实不是议案。这类问题现在已经有后遗症，大小马站议案的办理，多少年来政府都没有办法实施。”

　　人大代表热心反映社会问题和关注民生疾苦，当然是有积极意义的。但是，如果人大代表的议案停留于这种反映意见，甚至朝琐细化发展的话，反而会减弱了人大在政治生活中本应承担的重大功能。

　　所谓“议案”，是指人大代表以及有关部门向人民代表大会提出的议事原案。按照宪法规定，人民代表大会行使立法权及重大事项的决定权。人大行使这些权力，主要是通过大会审议及表决的方式来进行；而审议及表决的事项，正是通过议案来提出。

　　据人大制度研究专家蔡定剑的观察，目前代表议案还只是停留在反映民意的阶段，很难发挥其应有的作为人大议事原案启动人大议事程序的功能。从目前实际操作来看，一个现实的缺憾是，迄今中国还没有一部法律的制定或修改，是真正由某个代表团或者30名以上代表联名提出，然后直接进入审议和表决程序。因此，今后人大的工作应该加强代表议案同人大议事程序的衔接。

　　换句话说，人大代表不应当仅仅就事论事地谈论政府具体要做什么。该不该修桥，该不该修路，的确是政府部门的职责。人大应该做的，是在立法的层次上规范政府的行为。

　　因此人大代表要考虑重大问题，而这里的重大标准，不能简单地等同于社会热点或某项工程的规模之类。真正重大的问题是如何划分公权力与私权利的界限，并以法律的方式将这种界限明确昭示。举例来说，在城市发展的圈地运动中，在有关拆迁纠纷中，究竟政府行为的界限在哪里？只要在立法层面上将这一点界定清楚了，那么，怎样在权力的界限范围内求发展效率，就是政府的具体考虑。怎样在个人权利的范围内求利益最大化，则是个人的选择自由。在这个方向上，人大代表的议案不是要简单地表达一种要求，或争取一种利益。它应当是在缺乏约束的地方建立约束，在权利受损的地方伸张权利，在界限不明的地方明确界限。

　　要使人大真正承担起这方面的功能，有许多工作要做。但是最基本的一项工作是，无论是人大代表自身，还是政府以及社会各界，要改变那种把民主仅仅看做是“让人提意见”的过程。人大代表的议案过多停留在简单反映民意的阶段，很重要的原因是，政府在长时期内就是这样看待，并且这样宣扬人大作用的。让人大代表提一些具体议案，政府部门作秀积极配合，于是皆大欢喜，这不是过去经常见到的场面吗？现在人大代表提的议案多了，尖锐了，于是政府部门发现，照此下去，将无从招架。要从根本上解决这种尴尬，必须使人大着重在立法、公共财政、质询监督以及重大事项等方面真实地、而不是虚假地行使权力和发挥功能。

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