环保总局副局长潘岳:期望赋予环保部门更多权力

　　环境保护与权力结构调整

　　国家环保总局副局长潘岳答本刊记者问

　　主笔◎李鸿谷

　　三联生活周刊:我注意到无论是你还是解振华都曾坦言，目前我国环境污染远远超过环境容量。一般公众如何理解污染与环境容量之间的关系？

　　潘岳:环境容量是指自然环境本身具有一定的容纳和净化污染物的能力。自然界的这种能力是马克思所说的“自然生产力”的一种体现。应该说，自然界的自净能力是巨大的，它为人类的生存和发展慷慨地提供了优越的条件。但人类在生产和生活中产生的排放物数量日益增长，在局部地区其数量就可能超过环境所能净化的能力。也就是说，污染物排放量一旦超过环境容量就会造成污染。我国目前日排放污水1.3亿吨左右，并且集中在城市和人口密集地区，在很多地方远远超过环境容量，所以我国水环境污染十分严重。七大水系近一半河段严重污染，五类和超五类的劣质水占40%左右，有75%的湖泊出现不同程度的富营养化。近岸海水污染也比较突出。

　　三联生活周刊:你曾说“可持续发展观”提出了十几年，却没有得到真正执行，这其间的原因是什么？从可持续发展的角度，你还说过，从中国特有的国情，再不抓紧治理，就根本无法治理了，如何理解你的“中国特有国情”？又如何理解您的“无法治理”？

　　潘岳:中国的特殊国情就是我们极为有限的资源环境容量和庞大人口的尖锐对立。在这个背景下看环境问题，你就会理解我害怕“有一天会治理不了”的担忧。

　　在半个世纪里，中国的人口增加了一半(从6亿增加到13亿)，生存空间却减少了一半(从可居住的600多万平方公里变成了300多万平方公里)。我们现在耕地的人均占有量占世界平均水平的1/2，淡水是世界平均水平的1/6，草地是世界平均水平的1/2。我国45种主要矿产的现有储量，再过5年只剩下24种，15年后只剩下6种。石油已经连续多年净进口，2010年以后几乎70%以上依赖进口。按世界人均占有淡水量测算，中国能养活3.2亿人，按世界人均可耕地测算，中国能养活2.6亿人，按世界人均占有林地测算，中国能养活1.7亿人。虽然我们养活了自己，而且越活越好，堪称世界奇迹。但今后呢？还撑得下去吗？我看不可能了，因为在人口远远超过土地承载力，资源极度短缺、环境容量极度狭小的情况下，中国的经济却以高消耗、高污染的方式增长着:中国的人口密度是世界平均值的3倍，人均自然资源是世界平均值的1/2，单位产值的排污量是世界平均水平的十几倍，劳动效率仅为发达国家的几十分之一，经济不稳定的系数为世界平均值的4倍以上。与此同时，我国能源浪费消耗极大，一万美元消耗矿产资源是日本的7.1倍，美国的5.7倍，甚至是印度的2.8倍。

　　这种增长方式必然导致生态环境的严重破坏:我国1/3的国土被酸雨侵蚀，七大江河水系中劣五类水质占41%，沿海赤潮的年发生次数比20年前增加了3倍，1/4人口饮用不合格的水，1/3的城市人口呼吸着污染的空气，全球污染最严重的10个城市中，中国占5个。

　　长久以来，我们在认识上都有一个误区，就是认为只要经济发展了，就有足够的物质手段去解决政治、社会和环境问题。然而事实是，可能我们发展到人均3000～4000美元的时候，这些危机就会提前来到。我们的那一点经济积累根本无法应对。经济危机经过几年的宏观调控可以恢复，社会危机付出政治成本也可以平息，而环境危机一旦产生，就不可逆转，会成为民族灾难。

　　另外，国际形势的变化也注定中国不能够走西方国家“先污染后治理”的道路。资本主义国家早期开始工业化的时候，世界大部分资源尚处于未开发状态:环境容量也很大，可以任由其排放污染。但现在工业化已经几百年了，世界的资源和环境容量已经处于相当紧张的状态。西方国家已经开始抛弃原有发展模式，转而寻求一种新的生产与生活方式，即生态工业文明形态下的循环经济与新能源开发。当下，资源的争夺引发国际冲突，“环境无国界”和“人权高于主权”一样变成了一个干涉他国内政的借口。可以说，谁的发展造成了资源(能源)危机，谁的发展严重污染了环境，谁的内政外交就要受到外国力量的干涉。我们既没有西方国家当初宽松的外部环境，也没有他们雄厚的技术可以对已经成型的经济结构进行彻底改造。因此，如果我们不以调整工业结构、推广循环经济和新能源技术在发展中遏制污染的话，只怕时机成熟时污染已积重难返！

　　三联生活周刊:我们注意到今年温总理的政府工作报告提到水污染问题，温总理承诺，“让人民群众喝上干净的水”。让我们比较意外的地方在于，过去政府工作报告一般是比较笼统地谈环境与环保问题，而这次却是直接明确地谈到水的问题，这是因为水的问题更突出？还是环境治理的策略选择？比如更优先选择治理水污染？

　　潘岳:“让人民群众呼吸清洁的空气，喝上干净的水，吃上放心的食品，在安静和优美的环境中生产和生活”，这是我国环境保护工作目标的一个形象表述。在这些环境要素中，水的问题确实是一个重点。“让人民群众喝上干净的水”主要有两个含义，一是有足够量的水提供给群众。我国有很多城市和农村地区是缺水或严重缺水的，全国有400多座城市供水不足，其中100多个城市严重缺水;二是要提供给群众清洁的用水，特别是饮用水。我国还有3亿多人喝不上符合卫生标准的水，有的地方因为河流和湖泊污染严重，守着河湖没水喝。所以说，水污染治理是我国环境治理的优先领域。

　　三联生活周刊:过去环保局曾宣布对中国“三河三湖”的一揽子治理计划，淮河又是媒体考察这一计划的重点河流，我们三河三湖治理，当然也以治理水污染为重点，如何评价过去治理的政策选择？它的得失分别又是什么？

　　潘岳:过去我们的政策是行政强制措施多，经济手段少，社会公众参与不够。这一管理方式对初期阶段迅速遏制重点流域剧烈的污染形势，全面启动和强化区域污染治理行动发挥了重要作用，是符合中国国情的。这在西方的一些环境经济理论研究中也得到了支持，即当环境污染的边际破坏成本大大超过经济手段的边际治理效果时，命令控制手段更为有效。但是这种方式不利于调动排污单位的内部积极性，使污染物达标排放和综合治理成为企业主动的自发的自愿的行为，不是一种长效机制，容易造成地方保护主义和污染反弹。今后的政策方向是建立长效机制，更多利用经济手段和法律手段，引入经济激励措施，促进水污染治理的市场化，加强污染治理的社会公众参与。

　　三联生活周刊:有意思的是，媒体用“环评风暴”来评价你们对重点水利工程的处理，如果考虑此次政府工作报告的水问题，水利工程也与水相关，这其间有什么联系吗？

　　潘岳:媒体用“环评风暴”这样比较形象的词语来描述一些比较突出的环境保护行动，是可以理解的。但我个人并不认为这次对水电项目的环境管理是所谓“风暴”，因为这只是我们正常执法的一部分，所以不能认为这是专门针对水利工程才发起的。不但水利工程要严格执行环境影响评价制度，其他行业也要严格执行。由于水电项目往往涉及当地敏感的生态环境变化，因此对水电建设项目的环境影响更要认真、慎重，这是对生态环境负责，也是为了规范和促进包括水利建设在内的经济发展。

　　三联生活周刊:一般专家分析，电站的建设，因水流相对静止，使流水状态下水的净化能力下降，而导致污染增加。但是，目前中国放弃电站的建设似乎又不现实，这其间达成平衡的选择就是“环评”？或者还有其他什么更好的选择吗？现在很多媒体在反省水电站与大坝的价值，您从环境专业的角度，如何评价这种反省的思潮？

　　潘岳:我国是全世界建坝最多的国家，建坝数量占世界总数的50%左右。我国现有水库8.4万多座，总库容已达4600亿立方米，长江三峡、黄河小浪底及一系列已建、在建和待建的水电工程，在建坝规模、坝高、电站装机容量等方面在世界名列前茅。我国已建成的大坝和水电站作为基础设施在发电、防洪、供水、灌溉、航运等方面为社会发展和国民经济增长做出了突出贡献，然而随着大坝和水电站数量的日益增多，人类活动过多干扰了河流的自然生态过程，流域内的生态、环境问题逐步显现，其中一个突出问题就是影响到河流的自净能力。大坝和水电站的建设会造成水流相对静止，这种情况下河流的自净能力低于原始状态，人为地削减了河流对污染物的吸纳能力，增加流域污染治理的负担。换一个角度来说，这部分因大坝和水电站建设造成河流对污染物的吸纳能力降低的过程应该等同于排污行为。在解决这一问题的过程中，“经济至上”和“纯粹自然主义”的管理思路都是不合适的，要科学地在二者之间寻找平衡。首先，对在建和待建的项目，要严格环境影响评价制度。其次，要适度延展污染物治理责任，把因大坝和水电站建设对河流自净能力的影响纳入项目本身。最后，要把大坝和水电站对河流环境影响的显性和隐性影响都融入流域排污许可证和总量控制范围之内。

　　三联生活周刊:一般认为，环保要有中央、地方和公众三个方面的积极性，如果考察这三个方面，从环保的角度，他们各自的表现如何？是否地方的发展驱动力更甚于环境保护，而这又是否是你们工作上更具挑战的一方面？

　　潘岳:可持续发展和科学发展观都是中央提出来的。中央站在全局的高度和综合决策的位置，对环境问题自然有更为透彻的认识，其决策可以说是高瞻远瞩。然而，各地方政府普遍处于工业化中期阶段，一方面受城市化、解决就业等实际需要的压力，另一方面又服从于单纯“GDP”考核干部的机制，再加上没有足够的物质手段彻底升级目前的经济结构和技术水平，科学发展观的真正落实还面临着相当困难。要扭转这一趋势，除了继续加强“科学发展观”精神的贯彻之外，最有效的办法就是在官员政绩考核指标中加上环保指标。目前，我们已经在四川、内蒙古和浙江三省(区)进行了试点。至于公众，我一直认为，这是近十年来兴起的重要环保力量。尤其是媒体和民间环保组织，其参与不仅发现而且解决了一批严重的环境问题，还迅速唤起了社会对环保事务的关注和参与热情。公众的反应又影响了政府决策，形成了一种良性互动。从这个意义上来说，环保领域的公众参与是社会主义民主的最佳试验田，也是一个现代公民社会的孵化器。

　　三联生活周刊:如果从政府部门的架构来观察，“环评风暴”事实上对既有结构有所改变，这种改变，表现在什么地方？我们还注意到，最近三年，审计署、国家统计局、环保局，这些从传统意义上被认为是相对边缘的政府部门，却不断引发社会舆论的强烈关注，这种边缘部门“中心化”的过程，究竟意味着什么？

　　潘岳:不同的历史时期都会有不同的政府部门架构。25年前，我们的架构是“唯政治论”，改革的25年中，我们的架构是“一切以经济发展为中心”，如今中央提出了“科学发展观”与“和谐社会”，政府架构也做出了相应调整，服务于综合、科学、和谐的社会发展。环保总局的职能已经从专业技术层面转变成调整产业结构和转变经济增长方式的调控手段。这一方面是由于资源环境危机来得迅猛，另一方面是由于中央已经把环境保护从专业层面提升到国家发展战略的高度来对待。但这还不够。目前的情况是，环保部门的责任大而权能少，口号响而投入少。我们期望中央能够赋予环保部门更多的权能，比如说执法部门的垂直管理，比如说在环境事务上协调各部委和地方政府的权力，比如说在立法上加强环保部门的执法权限和大幅提高罚款额度等。

　　而所谓“边缘部门中心化”，则意味着行政体制改革进入了实质阶段。我们这些部门之所以“边缘”的原因，是对GDP没有什么推动作用，反而担负着核准、监督、甚至“唱反调”的职责。改革开放的25年中，政府主要抓的是经济事务，近年来实行了行政体制改革，政府的注意力从单纯的经济事务上转移到综合发展上来，并且开始推行公开透明的行政方式。审计署、统计局和环保总局之所以能够引起“舆论的强烈关注”，无非是我们把反映国家综合发展的数据公之于众，让公众知道国情，让他们能够发挥监督和参与的作用。巨大的舆论反响，恰恰说明了公众对政府行政体制改革的热情肯定。

　　三联生活周刊:如果我们从这个角度来分析环保总局的“环评风暴”，是否在实施时也注意或者说考虑了公众的反应？当时你们如何考虑的呢？

　　潘岳:可以说，公众舆论是我们这次执法的重要组成部分。不知道你们注意了没有，这次环保执法行动过程完全透明，不仅只把结果公之于众。从一开始宣布叫停30家，到中途只有22家停建，到最后30家全部整改，我们没有试图隐藏任何环节，包括执法的不顺利。此外，我们还要建立“后环评制度”，即等正式开工之后，对企业是否兑现文件上的环保承诺进行监管并公之于众。总而言之，我们就是希望能把最真实的过程展现在公众眼前，唤起他们的注意，让他们去辩论、去分析、去批评、去建议。参与影响切身利益的环保事务是公众的权利，长期以来，由于种种原因，这种权利没有被充分行使，我们希望通过这次行动提供一个参与平台，让公众开始重新行使这一权利。另外，我们还希望能通过这次行动探索一种行政方式，即将政府执法行为完全公开，使公众准确判断并关注，参与，监督那些影响他们切身利益的公共事务。这是政府行政体制改革的必然方向。

　　回头来看，这次行动能有如此结果，公众舆论起到很大作用。同时我也注意到，媒体和网络上也有不同的声音，特别是对我们环评质量和效率的批评，我对此很欢迎。中国正处于选择发展方向的关键时刻，争论是必然的，也是必须的，更是有益的。不管是赞扬还是反对，公开的争论将把各种得失利弊展现在公众眼前，将帮助公众理解科学发展观的深刻含义，将求得最大限度的社会共识，将是各种利益群体在环保领域求得最大限度的共赢。这也是公众参与的意义所在。

　　三联生活周刊:“环评风暴”对环保局带来了什么样的效应？政府对公众反应的注意，未来会不会成为部门决策与公共政策制定时所考虑的因素？

　　潘岳:首先带来了动力，媒体与公众给予此次执法行动巨大的关注，其中相当一部分是热情的肯定。这更加让我们确信，环保是落实科学发展观的先锋领域、是宏观调控的重要手段。在这个重要位置上，我们应当有所作为。另外，此次叫停30家大企业起到了显著的“示范作用”。地方局反映，很多以前“屡禁不止”的不进行环境影响评价和不上环保设施的中小企业都主动停工整改，这从客观上也帮助了各地方局的基层工作。和动力同样多的是压力，这次执法行动暴露出了环评工作在质量和效率上的不足之处，我们已经着手进行全国范围内的行业整改，其过程和结果将向公众全部公开，欢迎大家参与监督。

　　至于公众反应会不会成为部门制定公共政策时所考虑的因素，答案是肯定的。行政透明化是世界潮流所趋，我们政府这些年也一直在进行政务公开的努力。只要公开，公众就会有评论、有监督、有参与，政府也必然要做出回应，必然在决策中吸纳公众合理的建议。换句话说，公众可以借此参与政府的决策过程，这就是我们逐渐完善社会主义民主的过程。环保总局今后还将探索用法律保障环境信息公开制度，为公众参与影响环境的重大项目决策制定明晰的程序，推广环境公益诉讼制度，并建立和民间环保组织的合作伙伴关系。潘岳

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