湖北涧溪镇：三大困惑待解

　　本刊记者 张道刚 发自安徽明光

　　“钱从哪里来，人往哪里去，乡镇该干什么？这是眼下乡镇解不开的三个结。尽管今年农业税的取消对农民和乡镇来说意义重大，但是税费改革后乡镇出现的窘境并未因此而得到根本的改观，一些新情况和新矛盾可能随之浮出水面。”安徽省明光市涧溪镇党委书记林涛心存忧虑地向《决策》记者道出了后农业税时代乡镇面临的三大困惑。

　　钱从哪里来

　　“乡镇干部胆子大，什么钱都敢花。”这是近年来在县乡广为流传的一句顺口溜。然而，真实的乡镇是不是如人们所说的那样？“站在乡镇以外来看，有些钱是不该花。但乡镇的财政缺口这么大，不花钱机构怎么运转？不花钱又如何办成事？”涧溪镇镇长徐新在谈及捉襟见肘的乡镇财政时，显得一脸无奈，“眼下乡镇最难的事就是缺钱。”

　　涧溪镇是安徽明光市与江苏盱眙县交界的一个典型农业大镇，全镇人口4.3万，其中农业人口占到了3.9万。2004年，镇级财政收入265万元，其中农业税是170万元，行政事业性收费是95万元。这就是涧溪镇2004年的全部“家底”。那么，在农业税全额转移支付的前提下，这265万元的“家底”能否既保吃饭，又保运转，再保办事？

　　先来看能不能保“吃饭”：涧溪镇现有吃“财政饭”的在编在岗人员74人，其全年工资总额为144万元，“乡财县管”后，乡镇财力保“吃饭”应不成问题。

　　再来看能不能保运转：2005年市里给涧溪镇的财政预算办公经费为33000元，其中3万元是公用办公经费，3000元是会务费，而乡镇每年用于办公用品、水电、交通工具、车旅费、招待费等各项支出至少30万元，也就是说，其净缺口达27万元。如何来填平这个“缺口”？现在多数乡镇的做法是“拆东墙补西墙”，其实就是挤占其他经费，甚至是从上面跑来的“戴帽子”项目资金。而涧溪镇为保机构运转不得不动用三块经费：每人每年办公人头经费1000元，共计7.4万元；教育专项市里统筹70%，留给乡镇30%，这一块共9万多元；乡村道路建设专项留给乡镇2.7万元。若动用这三块，涧溪镇维持正常运转还差近10万元的缺口。怎么办？只好到上面跑项目来填补这个窟隆。

　　保证乡镇机构的正常运转都如此困难，就更别提拿钱办事了。“现在乡镇50%的人力、物力和财力都投到了计生工作中。”以涧溪镇为例：上面规定人均计生经费投入每人不得少于8元，按涧溪镇4.3万人口计算，这一块就是34.4万元，而镇级财政预算每人每年只有0.5元，其缺口为30多万元。若要干好这项工作，只能挤占其他经费。

　　这只是问题的一个方面，更为重要的是，乡镇债务犹如一颗“隐形炸弹”扰乱了乡镇正常的工作。“据我所知，每到年关，许多乡镇党委书记和镇长都提前一个月跑到外面躲债，今年我想试一下能否不跑到外面躲债，可一到年关，上门的，打电话的，送传票的，闹得你心力交瘁，最后不得不跑，你看我这个镇长当得多尴尬？”徐新自嘲地说。

　　涧溪镇共背债务800万元，其中300万元为前些年大办乡镇企业时欠下的，还有200万元是两基达标和近些年农村中小学危房改造、教育投资欠款，剩下的300万元是欠乡镇干部、教师的工资以及集资款。按目前涧溪镇的财政状况，就是每年还10万元，也要等80年后才能还完。“现在乡镇债务是挪着走。”林涛如是说。

　　人往哪里去

　　“像我们这个镇只要30个吃‘财政饭’的人就足够了，可剩下的人往哪里去？你怎不能一脚把人家踢开吧。若要一些人买断工龄进入社保，这不是乡镇能做得了的。”林涛告诉《决策》，“这就是目前乡镇既想改革又怕改革的两难困境。”

　　涧溪镇在上一轮机构改革中核准的行政事业编制为78个，现有在编在岗人员为74人，领导职数是15个，其中书记、副书记5个，镇长、副镇长4个，党委委员4个。“对乡镇党政领导交叉任职的做法，我们举双手赞成，这不仅减少了领导职数，更降低了磨擦成本。”林涛由衷地说。

　　自2000年乡镇进人的“口子”扎住后，涧溪镇36个公务员都是10年前进来的。现在副科级以上职务20人，科员级职务16人(县里称之为股级干部)。也就是说，偌大一个镇没有一个办事员，工作人员没有领导班子成员多。目前涧溪镇机构设置仍然沿用原来的模式，经济发展办公室、社会事务办公室、党政综合办公室等“三办”模式，在这里并未真正地推行。“眼下乡镇处于一种弱化的状态，还需要这么多人干什么？可现在是‘看得见的管不着，管得着的看不见’，现有公务员都在30岁以上，年龄和知识结构都存在断档的现象。”徐新在一旁补充道。

　　也就在几个月前，明光市实施了一项“减员增效”的乡镇机构人员分流改革。当时明光市尝试对乡镇“七站八所”不在编人员进行“买断工龄进入社保”的改革。起初，此项改革引发了上百人到市政府集体上访，这本在意料之中，正所谓凡改革就有阵痛。在经过一番说服和博弈后，大多数人认可了这项改革。然而，让改革者始料未及的是，少数人开始越级上访并迅速升级为“信访事件”。在“稳定压到一切”大背景下，明光市的这场乡镇机构人员分流改革被迫“流产”，此项改革涉及到的400多人不仅没有分流掉，反而全部合法地成为在编人员。

　　“以涧溪为例，现在土地所增加到9人，村镇建设服务所增加到7人，原来乡镇事业单位还有十几个空余编制，这下可好，全塞得满满的，把短痛变成了长痛。”林涛感慨地说。

　　从明光市此轮“减员增效”改革中可以看出，如果国家和省里对乡镇机构改革不给政策，不支付改革成本，县乡孤军深入的“自费改革”，大多以“流产”而告终，这样不仅会挫伤县乡改革的积极性，也使以后的改革缺乏动力。

　　乡镇该干什么

　　“乡镇是个筐，什么东西都可以往里装，过去乡镇干了许多不该干的事。说句难听的话，在税费改革前，乡镇干部除了冬季搞农田水利基本建设这项工作与农民想到了一块，其他都没想到一起去。”林涛说，“由于财权与事权的不对称，根本就分不清哪些是乡镇干的事，哪些又不属于乡镇干的事，这就是乡镇政府职能的错位，也引发了合法性危机。”

　　那么，取消农业税之后，乡镇该干什么？换句话说，乡镇的职能如何界定？

　　从理论上来说，取消农业税之后的乡镇职能应该为乡村社会提供适合其规模范围的公共品和公共服务，执行从中央到省、市、县布置下来的各项任务。也就是说，乡镇政府今后的走向应是从全能型的政府转向有限功能的服务型政府。然而，履行这两种职能的前提是需要财力和上级政府率先转型来保障。

　　可现实的情况又如何呢？取消农业税后，乡村两级由于自身财力匮乏从而导致农村公共产品供给短缺的问题凸显出来。以涧溪镇为例：自农村税费改革以来，乡镇对于财政的支配权力就削弱80% ，“乡财县管”后，乡镇一级财政已经名存实亡，本级财政预算也随之形同虚设。取消农业税之后，乡镇更是只剩下支出功能。2005年，涧溪镇的财政缺口近60万元，保机构运转尚且这么困难，还拿什么来提供公共产品？目前镇里一些农村基础设施已年久失修，有的已面临老化，但镇里拿不出钱来建设和维修。

　　“目前我们只能做到为民提供便利服务，如成立了‘为民服务全程代理中心’，但提供公共产品这块还做不到。”林涛直言不讳地说。

　　虽然目前乡镇干部有一部分精力从征收农业税中腾了出来，但是乡镇所承担的职能并未因取消农业税而得到根本改观，如一些检查、评比、招商引资硬性任务等传统工作方式仍然存在。如果上级政府不转变职能，一味强求乡镇政府转变职能，只会成为一句空话。譬如，征收工商税本是税务机关的事，但许多乡镇也分了一块征税任务，并规定完不成任务从乡镇财政中减扣。没办法，一些乡镇只好从外面拉人来开税票，说得好听是“引税”，其实质就是“买税”。这种劳民伤财的做法不仅搞得乡镇焦头烂额，也无形中造成了乡镇与征税机关的矛盾。

　　既然乡镇陷入如此困境，那还要不要乡镇？“乡镇是各种矛盾的交汇点，也是矛盾的缓冲地带，因此不要轻言撤消乡镇。”林涛坚定地说。

　　显然，在目前乡镇财政捉襟见肘和机构改革尚未启动的大背景下，后农业税时代的乡镇拿什么来为乡村社会提供公共产品和公共服务？这将成为困扰未来乡镇的最大问号。因此，不要急于放大取消农业税对乡镇职能转变的效应。