全国村委换届 “富人治村”：边走边看

　　-观察记者 袁华明

　　2005年，又是一个村民委员会的选举之年，在国内最早探索“富人治村”模式的浙江义乌现在正面临着新的棘手问题—如何继续完善“富人治村”。如果再按照现在这样的趋势发展下去，问题将会越来越多。“最近几年，我们收到了不少匿名或实名举报，都是有关各地村官不守‘规矩’的。”义乌市检察院人士表示，“查处村官几乎成了检察院的主要工

作之一。”这一说法也得到义乌市政府信访办公室的证实，“不少农民来这里反映村官的种种不良行为。”此前，义乌市纪检监察机关和检察机关查处了大批“村官”腐败和违法违纪案件。2003年，义乌警方受理村官犯罪30多起。“2004年村官犯罪势头仍在上升。”义乌市检察院有关人士这样评价道。

　　在浙江等东部沿海地区率先出现的富人争相竞选“村官”的现象已经具有相当的普遍性了，但是富人接掌“村印”之后，出现的一系列问题同样也是值得深思的。

　　富人执掌“村印”

　　据粗略统计，在浙江全省约13.32万名村委会成员中，“先富群体”约占30%。其中，义乌市共2726名村委会成员中，“先富群体”当选比例高达60%；而在新当选的421名村委会主任中，比例更高达65%。此外，在永康、东阳、瑞安、乐清等地，“先富群体”当选村委会成员的比例也都在60%左右。所谓“先富群体”，主要指企业主、工商户或种养殖大户等农村相对富裕阶层。该提法最早由义乌市有关领导提出，认为它较日常的“老板”说法更贴切。据悉，这些“先富群体”大多数仍是当地“生于斯、长于斯”的农民，但其财富规模大大超出了普通农民，在生活和生产方式上也脱离了传统农民的主要特征，属于受益于政府富民政策的新型农民群体。

　　而在重庆市渝北区的一个农村选举中，一位被大家公认的先进村干部在村支部书记的竞选中，只有6人投了信任票，连入围正式候选人的资格都未获得，取而代之的是一位建筑公司的老板，此人以1000多票的绝对优势赢得选举。这位落选的原村干部表示愿意接受选举结果，并承认当选人更适合做村支书，理由是他在企业做过管理人员，见多识广，办事效率高，懂经营，懂管理。村子未来的发展更需要这样的干部。在重庆市渝北区双凤桥街道田村，当村支部书记的也是一个公司的董事长，这位村干部表示：“我的家就在村里，自己搞公司，钱是有钱，但只是自己的；当村干部，能给父老乡亲办点实事，还能带领大家发家致富，精神上是一种安慰。”

　　由富人执掌“村印”，于广大村民而言，最大的好处就是能减轻负担，带来经济收益。这些富人、能人在当选前的施政演说中，特别强调要让大家富起来，这对村民有着巨大的诱惑力。富人出任“村官”的目的大多是为了留个好名声，过过当官的瘾，让家乡热土变变样；同时“参政”还能给他们带来功利与非功利的双重收益—“村官”的政治身份可以给他们带来招商批地等方面的实际便利，他们通过村委会这个政治舞台，进一步结识地方党委、政府以及有关部门的领导，更好地保护和扩大既得利益，同时降低自身企业经营活动的不确定性。“富人参政”对于地方政府而言，某种程度上就是治疗乡镇政府财政入不敷出问题的良药，政府主管官员们自然乐得让富人们竞选村官。因此有人把让富人当选“村官”认为是“一石三鸟”之举，村民、富人以及地方政府各方均从中获得了利益。

　　从道德权威到经济能人

　　几十年来，“村官”大多由 “道德权威”担当。这些人习惯于沿袭传统道德治村，但在发展经济方面往往能力不强。近年来，随着改革开放的深入和市场经济的发展，农民需要的村官自然和过去不同了，他们需要那些有能力、有本事，能带领他们致富的人做村官。为此，那些经商办厂的富有者就成了许多农民推崇的对象，这些人当选村官也就成了众望所归。

　　其实早在10多年前，广东就开始鼓励“经济能人”当村官，目前富人执掌“村印”已成当地农村一道新景观，尤其在经济发达的珠江三角洲更为常见。

　　吉林省一位个体私营企业老板参加村委会主任竞选，三年前因为“太有钱了”没有竞争过村里的一位“道德权威”。三年后，村民们的选票却让这位德才兼备的“经济能人”胜出。专家认为，选择富人为自己“执政”，说明农民们的新道德观正在形成：从单纯追求“道德权威”转变到道德风尚与经济发展共求。

　　我们不难发现，这些竞选个体经营者从一点一滴做起到拥有目前的财富，是农村先进生产力的代表。村民也许认为村官把自己的小家搞富了，表明他有带富大家的能力。

　　由于几千年来小农思想的束缚，农民传统的道德观是一种比较狭隘的道德观，在社会主义市场经济初期，农民用他们的选择说明了新的道德观正在形成：从“老婆孩子热炕头”的满足现状转变到“富而思进”不苟安一时，从单纯追求“道德权威”转变到道德风尚与经济发展共求。从道德权威到经济能人，转变的不仅仅是老百姓的观念，更是富人治村的民意归依和基础。

　　富人“参政”的动机

　　浙江省民政厅曾专门组织专家深入浙江各地农村，对这些富人竞选村官进行系统追踪调查。调查显示，这些先富群体的参选动机不外乎三类：谋求经济利益、谋求政治利益、为民办事。在第一类谋求经济利益的人中又分两类：有的主要为个人“捞一把”，有的是“保护既得利益”。其中，前者较少，因为这些富人觉得自己经济实力已经足够，“犯不着”、“看不上”去捞村集体的钱；另外，村民们经过几年民主选举的实践，加上对参选人品行都比较了解，这些想“捞一把”的人不易当选；何况近年来村民会议、村民代表会议及罢免等制度日益规范，也有效约束了这些不当行为。谋求政治利益的动机相对复杂，既有保护既得利益的潜在动机，也有“求名”的社会心理，多数是各种动机相互交织。此外，当村官也是一种社会荣誉，可以“光宗耀祖”、“出人头地”，这也是一个很大的心理推动力。

　　义乌市民政局的一位官员表示，有一定经济实力的人站出来竞选“村官”，至少应当看到这些老板有能力的一面，让村里的“能人”经依法选举成为“领头羊”，只要选举程序合法，且他们在当选后能把自己的事业和集体的事业结合在一起，不失为一种“双赢”的思路。

　　在瑞安、义乌等地，不少富人在竞选期间，纷纷打出“当选后不要报酬”、“兴办公益事业”、“个人掏钱增加村民福利”、“以个人资产抵押发展村集体经济”等竞选承诺，起到了一定的拉票作用。调查显示，在义乌市，大多数在选举中作出捐赠承诺的富人当选后已兑现其承诺。

　　但是，在选举过程中，关于承诺捐赠和贿选也一度产生较多纷争。因为按照《村民委员会组织法》第十五条的规定，以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。

　　对此，浙江省民政厅指出，针对“承诺捐赠”这一政治选举中尚不成熟、但带有普遍性的现象，关键是规范选举程序，构建富有弹性的吸纳机制和公平的竞争机制。同时，明确了认定“贿选”的两条原则：一是选民意志是否受到左右，有无给选举工作带来不良后果；二是看钱物发放是否面广而量大，并要求一定要查实后再定性。在防范贿选上，建议采用召开村民大会集中投票选举的方式；村选举委员会要集中时间、地点、人员，组织正式候选人发表治村演说，回答村民提问；三是重视对候选人的教育和培训；四是候选人的竞选书、治村演说辞、承诺书等，须经乡(镇)选举工作指导小组或村选委会同意后，方可公开。杭州市民政局副局长刘南告诉记者，对于是否属于贿选，很多地方民政部门还专门请示过国家民政部，民政部批示：只要是用于公益性事业的承诺不应被视为贿选。　　

　　不只是选举这么简单

　　有人将富人竞选“村官”的方式做了归纳，认为富人往往具备特有的榜样和示范效应，对村民们具有强大的吸引力和号召力。这些方式主要包括：一是捐赠。竞选者通过捐资村办公益事业，赢得大部分村民的选票。比如浙江义乌市廿三里镇华溪村经营制笔生意的一位竞选者，在该村村委会选举前一天，公开贴出“承诺书”，称若能如愿当选，愿捐出10万元，其中2万元归老年协会，8万元用于清理村里垃圾。二是承诺。不少竞选者纷纷打出当选期间不要报酬、兴办公益事业、个人掏钱增加村民福利、以个人资产抵押发展村集体经济等“竞选承诺”，很大程度上起到了助选的作用。三是经济公关。浙江义乌某村两名候选人曾打起“擂台”，各散发了价值二万余元的味精和三万余元的食用油。天台、义乌等一些地方都发生过“香烟选举”等事例。四是隐蔽拉票。候选人通过走家串户、请客吃饭、事后图报等较为隐蔽的手段，进行拉票。五是班子参选。候选人成立竞选班子，有组织地开展游说和拉票活动。有的地方出现了班子参选的苗头，几个“老板”联袂参选并“组阁”。

　　但是，基层建设不是选举那么简单，完成选举只是第一步，接下来是更为重要的村务治理工作。我国的《村民委员会组织法》规定，村民委员会的成员是“不脱离生产”的，事实上富人接掌“村印”之后，也大都还在打理自己的事务，村务、企业两不误。那么富人村官到底会将多少精力放在村务治理上呢？

　　2004年6月23日，浙江乐清市委、市政府联合出台“外出村两委主要干部委托代理制度”。该制度规定，对因私连续外出三个月以上、一年以下的行政村党支部书记和村委会主任，可实行正职委托副职代理职务的制度。

　　对于不少富人村官因要到外地经商拓展事业而不理“村政”，浙江省民政厅有关人士分析，先富群体当了“村官”后，不少人既不愿意放弃自己的事业，也不愿意放弃“村官”的光环，于是出现了主要村干部“空挂”的现象。面对这样的现实，不少地方开始用“正职不在副职顶，书记主任不在委员替”的办法。对此，当地官员的解释是“有利于稳定”。这种做法引起了各方人士的争议。有观察者指出，之所以出现这样的制度，主要是因为现行法律对这些名不副实的“村官”的责任义务缺少强有力的奖惩、制约机制。浙江省民政厅基层政权与社区建设处负责人认为，乐清市的做法无法可依：《村委员会组织法》并没有委托代理的相关规定，乐清此举侵犯了村民的选举权和被选举权，不符合村民自治的基本精神。

　　富人“村官”的新问题

　　“现在我市已经开始了新一轮的村官竞选工作，要从严要求，严格把关，让新当选的村级两委班子能够真正为村民们服务，实现村民自治的合法性和公正性。”义乌市政府一位官员透露，对于村民们来说，村级两委行使的是最基层而又和村民们利益息息相关的公权力。和义乌一样，整肃“村官”成为东部一些地区在探索“富人治村”过程中的又一新趋势。

　　“村官”的主要违法犯罪手段是：一是利用主管土地征用、租赁、转让等职权贪污受贿；二是收款不入帐或转移截留、变相侵吞；三是利用掌管财物的职权挪用公款牟利；四是凭借基建发包权收受贿赂。而且，这些“出事”的村官，不乏富人出身。

　　由于现行法规制度尚有不完善之处，“先富群体”将其运用娴熟的经济手段转嫁至村级竞选，频繁出现请客送礼、派发实物等非正常现象，在一定程度上影响了村民的投票意向。

　　更有甚者，一些农村的宗族成员抱成一团，同进共退，他们或依仗经济资源，或依靠有族人在某一级政府担任官职的优势，置法律于不顾，恣意妄为，横行乡里，在打压其它宗族的过程中逐渐变得一族独大，大权独揽；更可怕的是，这些宗族势力很容易发展成当地的村霸、非法帮派等黑恶势力，滋生违法犯罪，严重影响社会治安和农村稳定，也对农村选举走势产生重大影响。他们认为，通过赢得选举，控制政治资源，可以一举数得：一是可以树立权威，巩固势力；二是可以改变形象，提高社会地位；三是可以披上合法的外衣，拥有一顶保护伞；四是可以通过手中的政治资源，换取更多的经济资源，所以，他们在参选过程中是不遗余力，势在必得。著名党建专家、红旗出版社副总编辑黄苇町在评价“富人治村”现象时就说，要区别对待这一现象中的多种情况，“既不要一棍子都打死”，也要警惕某些人通过贿选取得职位，从而发展成为当地的黑恶势力。

　　按理，村民委员会是一个自治组织，它本身不是政府部门，但是作为一个与老百姓有着极为密切联系的组织，它的运作与老百姓息息相关，何况法律还授权它可以做一些具有政府特征的事务，所以“村官”腐败也是长期以来为老百姓所诟病的。成都青羊区反贪局近日集中查办了一批农村土地经营及征用补偿过程中的职务犯罪案件，涉案金额达420余万元，共有7名“村官”被依法逮捕。这样的案子还有很多，在监督缺失和相关法律尚未完善的情况下，“富人村官”是否会成为新的腐败“重灾区”？

　　从目前检察机关的数据来看，近年来“富人村官”的腐败犯罪确实有上升的趋势。以前我们一直说，因为是“穷人治村”，所以贪污腐败的情况令人担忧，但是现在“富人治村”了，问题似乎仍然比较严重，而且腐败又多了新的领域。除了先前的贪污、截用款项外，豪赌、充当自己非法交易保护伞等新的情况也不断出现。 -

　　今年全国村委换届新特点

　　2005年全国村民委员会换届选举工作已在部分省区陆续展开，从目前掌握的情况看，今年村委会选举呈现三大特点：

　　时间跨度大，选举日期相对集中。由于各地选举届次和工作部署不一，加上有10多个省份实行跨年度选举，使得2005年村委会换届选举工作全年不断。如果加上跨2004年度的选举省份，2005年实际进行村委会选举的省份将达到21个。根据各地对选举工作的部署，预计今年3月至6月、10月至12月将是全国村委会换届选举的高峰期。

　　村民的民主参与更趋理性、有序。在今年进行换届选举的省份中，除广东、广西村民自治起步较晚，只进行到第3届外，大部分省份都已完成了5到7届选举，山东省今年进行的是第8届选举。随着村民自治工作的深化，各地相继制定出台了规范化的选举规程，加强了选举前的宣传培训工作，特别是2002年中办14号文件下发以来，各地村委会选举的规范化、程序化水平进一步提高。经过多年的民主自治训练，村民群众对相关政策法规的理解把握、对选举程序的熟悉程度都大大提高，为有序参与村委会选举奠定了坚实的基础。

　　选举竞争性逐渐增强，配套法规体系急待完善。随着农村近年来各项改革的深化，村民群众的利益需求多元化日渐凸显。近年来，国家逐步取消农业税及农业税附加，同时增加了对“三农”的直接补贴扶助费用，村干部的工作负担有所减轻，村委会所掌握的资源比以往大大增多，原本不起眼的“村官”越来越具有吸引力，这些因素都直接导致农村村委会选举的竞争性进一步增强，当然，不可避免地使选举中违法违纪事件的出现几率增大。随着农村流动人口的增多，村委会选举中的选民资格界定纠纷将增多，村委会选举面临诸多新的挑战。目前村民委员会选举是在《村委会组织法》的框架下进行的，主要是对村委会选举的基本原则和主要程序进行界定，随着村委会选举的广泛开展，村委会选举中的诸多法律盲点和制度缺位现象逐渐暴露出来。现有法规政策已远不能有效地解决这些问题。有学者指出，农村民主的发展已经需要一个能够和这一民主地位相匹配的《村民委员会选举法》出台，及时解决目前村委会选举中的种种问题。 -

　　不断摸索不断完善

　　—专访杭州市民政局副局长刘南

　　-观察记者 袁华明

　　对于越来越多的“富人治村”现象，究竟应该如何来看待，作为政府部门又将如何积极引导，使之在摸索中不断得到完善。为此，观察记者特地采访了杭州市民政局分管基层政权建设工作的刘南副局长。

　　总的来说值得肯定

　　观察记者：刘局长，首先请你谈谈“富人治村”现象的总的发展情况。

　　刘南：总的来说，目前在浙江等地出现的“富人治村”现象还是值得肯定的。目前正在实施的“领头雁工程”就是要把那些自己带头致富，并能带领农民致富的“双带”人物选进村两委班子，实现共同富裕。我们现在要全面建设小康社会，先富起来的人对后富的人当然有示范作用和吸引力，尤其是浙江、杭州，要率先基本实现现代化就必须在经济上有大的飞跃，农村和城市是一辆车的两个轮子，农村当然也要富裕起来，各种可以带领农民致富、实现农村小康的举措都应当得到肯定，当然，这不能以牺牲法制和可持续发展为代价。

　　观察记者：以前农民选“村官”都会选德高望重的人，而现在“富人治村”现象越来越普遍，是否意味着是对这种传统观念的颠覆？

　　刘南：中国的老百姓其实是很现实的，谁能真正带领老百姓致富，老百姓就更相信谁，就选谁当“村官”。在具体实践中，现在的好“村官”光会开会不行了，还得有“本事”，当然这里有一个基本条件，那就是群众的公认度必须合格。所以从这个角度看，并非是对传统观念的颠覆，因为我们的老百姓并没有见利忘义，他们没有“只要发展、不要道德”的想法。一般来说，老百姓认为自己能致富才能带领大家致富，所以对“富人治村”还是比较能接受的，也是我们政策所鼓励的。

　　观察记者：很多当了“村官”的老板、富人，他们自己往往也是经商办企业的，他们的这种经历对于村务管理有什么积极意义吗？

　　刘南：这种经历对他们进行村务管理有很大的正面价值，特别是对村级经济和村办企业，这些老板“村官”完全可以发挥他们治理企业时的才干、借鉴他们治理企业时的经验。此外，一些在村里办企业的“村官”，还可以为当地解决很多就业岗位，老百姓选了谁就意味着更多的就业和分红机会。

　　不足之处还需完善

　　观察记者：富人参政，不少人会在竞选时做出种种承诺，这样的方式是否合法、合理？

　　刘南：富人参加竞选，如果他做出一些承诺，比如造桥、修路等等，总的来说应该是肯定的，因为这些对于普通老百姓而言，确实得到了实惠。这个情况是否属于贿选，我们也请示过民政部，民政部认为，参选人做出公益性的承诺并兑现的，不属于贿选；当然，如果说参选人以发红包的形式发给村民个人并要求对方选自己，这样就违法了。但是这里也有一个问题，就是可能引发一种不良倾向，变成不是比执政能力、比管理能力，而是比谁钱更多、谁更愿意在公益性事业上花钱，在公益性事业上花的钱多了就更可能当“村官”，这样的状态就不是太健康了，而且会误导老百姓，认为当官是有钱人的专利。

　　观察记者：这种不关注管理能力、执政能力的提升，是否可以认为是“富人治村”的一个弊端呢？

　　刘南：可以这么认为，但我个人认为这是民主初期必要的和正常的学费。基层民主发展这么多年，是一个不断摸索不断完善的过程，现在出现的“富人治村”也一样，我们要不断探索。一些人可能在企业治理中搞得很好，但这并不代表在村务管理上也一定能力很强，如果老百姓选了这样的人当“村官”，那么三年之后，下一届选举中他肯定选不上，老百姓自然会有所取舍，他们会选一个既热心公益性事业，又有很强行政管理能力、能够带领全村致富的人来当这个“村官”。

　　观察记者：按照您的说法，“富人治村”是社会发展的结果，它本身也需要不断地加以完善，而且这种完善有一部分动力是来源于老百姓内部的推动。

　　刘南：对。政府部门要做的事情其实就是积极引导。在基层民主不断完善的过程中，包括民政部门都有大量工作要做，也将不断完善配套的法律制度建设，做到有法可依。在法制比较完备的情况下，各个相关职能部门只要各司其职就行了，无论谁来当“村官”，只要他条件合格、程序合法，我们就认可，至于他的管理能力等等就由村民自己去判断，相信群众的眼睛是雪亮的，基层民主也将在继续摸索中不断完善。 ■

　　相关专题：观察与思考