京津泃河水之争的解决路径

　　方刚

　　[案例]

　　京津泃河水之争

　　目前，发生在全国各地省际间水务纠纷问题日渐突出，北京、天津两个缺水型城市之间的泃河水之争更加引起各界关 注。今天，这场水争仍在进行之中。

　　京津泃河水之争最早于2004年7月26日被《中国青年报》披露，据报载，泃河是北京平谷县境内最大的河流， 发源于燕山深处，流经京津两个直辖市，一直是两个水荒城市你争我抢的水源。蓟县在泃河上拦腰修建了他们称之为截潜工程 的杨庄水库，工程2002年开工建设，2003年6月底具备蓄水条件，2003年7月底工程全部建成。一座水库为什么 叫做截潜工程呢？所谓截潜工程，是用工程设施拦住地下松散沙砾石层的水量，也就是浅层地下水，不去拦截地表水，而水库 是要蓄水的。天津蓟县方面在工程报批之初，可能正是担心北京平谷的阻挠而以截潜工程的名义上报。如今高耸在河上的大坝 已经说明所谓截潜工程其实就是一座水库。

　　其实，泃河下游的平谷县一直密切注意蓟县的动向，工程一开工，他们就向北京市水利局反映了情况，并要求调解， 实际上就是想让上面出面，不让蓟县建。因为在泃河下游平谷境内有一座金海湖，就是建于1958年的海子水库，它是北京 排在密云、官厅之后的第三大水库。1990年的亚运会，许多水上运动项目就是在这里举行的。此后，它发展成为京郊最大 的水上乐园，有“小北戴河”之称。平谷县准备以金海湖为基点，建设一个北京市有史以来面积最大，功能最全，设施最先进 的经济开发区和旅游区。金海湖的水源除了雨水主要依靠泃河水，而杨庄水库一建，等于断送了平谷的美好蓝图。不仅如此， 还会危及到该区的30万亩灌区的农田，甚至“截潜工程”,使平谷打井取水都面临无水可取的困境。而天津蓟县方面之所以 要建水库，所要解决的也是严重缺水的问题。

　　[评点]

　　从防洪到“截潜”，

　　一座水库的功能变迁

　　蓟县在上个世纪50年代就计划修建杨庄水库，不过当时除了要解决农业灌溉的问题，还有就是防洪。这真是历史给 我们开的一个玩笑，从防洪到缺水，京津地区的自然环境在一个世纪以内竟有如此巨大的改变。如果我们再向前追溯，民国仇 锡庭《蓟州志》就记述：“泃河在嘴头庄与沽河相会而南流，夏秋洪流暴涨，浩浩荡荡，冲荡奋搏，互不相让，无怪自今以往 ，沽堤决口多在嘴头庄东，泃堤决口多在嘴头庄西；州河(泃河汇流处)两岸均系沙土，易于冲刷，其急湍猛浪冲荡之处，辄 坍塌崩裂，此岸成湾，则彼岸成套，隔河相望，苦乐不均，遂有十年河东十年河西之谚”。解放初，该县也有数次重大水灾。 1958年的水灾，据统计，全县水淹475个村，倒塌民房3万间，受灾农田118万亩，淹死28人。蓟县计划在泃河上 修建水库也正是1958年。从洪灾到水荒，这倒真是“十年河东十年河西”。

　　既然中国出现了如此之多的水荒城市，我们就需要对中国的水资源状况进行分析。中国水资源人均占有量不足世界平 均水平的1／4，且时空分布严重不均，与土地、矿产资源分布和生产力布局不相匹配。随着我国经济的快速发展，工业化、 城市化进程的加速，缺水问题、地区以及行业之间争水问题日趋严重。北京属于资源性重度缺水的特大城市，人均水资源占有 量不足300立方米，是全国的1／8，世界的1／30。从水资源对社会经济的承载能力来看，随着人口的增长，2002 年我国的人均水资源量只有2180立方米，处在联合国教科文组织提出的温带国家2000立方米中度缺水标准的上限。而 我国北方人均水资源量为990立方米，属于重度缺水，南方人口稠密地区因为污染等问题也存在“水质型缺水”。正因为如 此，蓟县、平谷两地出现水权之争也就不足为奇了。

　　目前，因水荒以及法律制度的缺失而产生的水权之争问题已迫在眉睫。对此，我们或可在能力所及范围之内提出一些 切实可行的应对策略。

　　在提出解决方案之前，我们需要明确水权这一概念的内涵。所谓水权就是水资源的所有权。水权是有价的，在许多情 况下水权又表现为水资源的产权；这里还要说明的是，一般讲水权是指取水性用水的权利，还有一种情况是向水中排放的权利 ，这是非取水性用水的权利，原则上与取水性用水相同。产权又可以分为开发权、使用权、经营权和管理权，上述权力都是排 他性的。但是，在人们的一般意识之中，水被看作是公共物品，那么大家都可以无偿使用。在产权还没有界定的无契约状态下 ，必然会造成对水资源的掠夺性使用。这是水荒产生的原因之一，也是水权概念提出的现实依据。

　　[方案]

　　目前，国内诸多地区特别是北方缺水地区水权之争已愈演愈烈，解决这一问题已是当务之急。那么什么手段能够有效 解决地区水权之争呢？

　　为水权之争物色“裁判”

　　运用行政手段解决地区水权之争问题，中国已经在这方面积累了一些经验。例如，浙江省东阳与义乌之间的水权转让 ，甘肃省农民用水户转让水票，宁夏、内蒙古自治区大规模的跨行业水权转换等都为解决水权之争、实现水资源优化配置、缓 解水资源的供求矛盾提供了可以借鉴的实例。

　　对于像泃河这样跨省区的河流，建议由国家水利部出面组织流域各省有关部门进行协商，或是建立一个在行政上不单 独隶属于哪个省区的组织来统一解决水权之争的问题。这方面成功的范例要数“黄河水利委员会”了。过去，由于黄河上游省 区过度使用黄河水资源，再加上北方的旱情，导致处在其下游的山东省年年断流。黄河水利委员会建立之后，就在全流域实行 了水资源的统一分配，要付费使用黄河水，一定程度上解决了山东境内黄河断流的问题。这样，成立一个由国家和地方联合建 立的组织对河流进行管理，摆脱了单纯的来自不同的地方行政的束缚，尽可能公平地对水资源进行全流域的分配。设置独立于 各省区单独利益之外的行政机构无疑是保证解决问题的公平性的一条有效途径。

　　行政干预往往是我们在解决类似问题时首先考虑的手段。但是，如果没有健全的法律制度为行政手段提供正当合理的 依据，在行政解决的过程中也易滋生不公正甚至腐败的现象。从较长远和更有效的角度来看，我们还是要建立一整套的法律法 规。在各方协商和行政手段都无法解决问题的情况下，一定要通过法律程序来解决。

　　法律的缺位与补位

　　实际上，水权作为法律意义上的制度，我国古代典籍中早已提及，秦朝《田律》中就规定了“春二月，毋敢壅堤水” 。就是说春天大家都要进行农田灌溉，处在水源上游者，不能堵住水道，只给自己使用。在水荒严重的今天，我们更要建立完 善法律体系，在《水法》基础上，还应该制定《水资源管理法》、《水价法》等一系列配套的法律制度。在法律的层面上明确 水权，是解决争执的关键所在。拿我国现行的水管理法来说，特别是针对跨行政区域的河流，对于不同流域的水的分配使用以 及责任义务还缺少详尽明确的法律规范。比如对于氵句 河水的使用，涉及到河北、天津、北京 三省市，这就需要我们在法律的意义上明确“流域”的概念，要综合考虑上、中、下游的利益，同时还要考虑到干流、支流的 关系以及潜层地下水的使用。综合国内外的经验，国家在制定对水资源进行分配的法律规范时，应该遵循如下一些基本原则：

　　基本用水优先原则。即人民生活用水优先；保证粮食安全用水优先；在水生态系统恶化到影响人民生存环境的情况下 ，生态用水优先。

　　时空优先原则。在一般情况下，与下游地区和其他地区相比，水源地区和上游地区具有使用河流水资源的优先权，距 离河流比较近的地区比距河流较远地区具有优先权，本流域范围的地区比外流域地区具有用水的优先权。

　　开发优先原则。在一地区已有引水工程从外流域或本流域其他地区取水的条件下，一般应承认该地区对已有工程调节 的管理拥有水权。

　　效率与效益原则。例如，高新技术产业用水少，利税高，应优先用水，这样才能使用水后的综合收益有足够的积累投 入节约、保护与管理，形成良性循环。

　　留有余量原则。由于不同地区经济发展趋势不同，需水发生时段会发生变化，人口与气候也会发生变化，流域水资源 配置要适当留有余地，中央政府保留部分预留资源的水权，不能分光吃净。

　　再分配的原则。一方面水权分配要相对稳定，在尽可能长的周期，维持原分配比例；另一方面，中央政府保留在较长 周期内根据社会、经济、气候、科技变化和使用情况而重新分配的权利。

　　从这样一些原则入手，我们再来看京津的泃河水权之争，大致可以给出一个恰当的判断。问题是我们要把这些原则以 系统规范的法律文本形式表现出来，再发生类似的水权之争，就可以有明确参照的法律体系。

　　今天发生在京津两地以及其他诸多地区的水荒，从某种程度上也正是自然界对于人类无节制行为的一种惩罚，既是摆 在我们面前的自然困境也是一种人为困境，以何种态度面对这种警示将决定我们未来生活的走向。