长江综合交通体系的“政经哲学”

　　本刊记者 王运宝

　　“痛心啊，看见那么好的岸线资源被占用，看见不少地方为了眼前利益，而将有发展价值的岸线进行其他投资，作为一个长江人，真的心疼啊！”面对媒体记者，交通部长江航务管理局党委书记金义华无奈地感叹道。作为一名三次参加全国政协会议的老委员，金义华已经提交了13份提案，每一个都与长江航运的发展密切相关。2005年，金义华又提交了长江

岸线资源应统一规划、完善安全管理新体制、电航协调发展等多项提案，继续为发挥长江航运的作用鼓与呼。

　　长江航运总体上经过了一个“U”型发展轨迹：上个世纪80年代繁荣，90年代低落，2000年后快速增长。特别是“煤电油运”全面紧张更加凸现长江水运的突出优点，长江航运市场拉出一道长长的阳线。交通部部长张春贤在2005 年的全国交通工作会议上，对长江航运的阐述篇幅，更是长得“史无前例”，充分表明长江航运正在重新“发力”。

　　航务管理的多方角力

　　“完整的长江航运体系是港口、船舶、航道和支持保障体系的‘四位一体’，长江航运规划、政策研究与管理运行也必须围绕这4大部分来进行。”武汉理工大学交通学院教授蒋惠园告诉《决策》。作为参与过江苏、浙江、江西、湖南、湖北等省的长江规划和交通部政策研究的知名专家，对长江航运的发展变化了然于胸。

　　长江航运体制改革开始于1984年，按照政企分开的原则，分别成立了交通部长江航务管理局和长江轮船总公司，实行港航分管、港口双重管理和“有水大家行船”的政策。在港口管理方面，到2002年港口全部下放地方管理，实现了政企分开。但是，土地、城建、堤防、交通等多个职能部门都来管，却一个也没有管好，成为长江边港口小码头乱占乱用岸线资源的“背景”。比如在武汉，建深水港条件最好的地方仅阳逻一处，岸线约2000米，是绝对的稀缺资源，却没有得到有效保护。一家水泥公司用浅水岸线就可满足生产，竟超越规划占用了700多米的深水岸线。2010年以后，武汉将不得不花更大的代价去建新的集装箱深水港区，这是在为缺乏规划和无序管理“买单”。

　　在船舶标准化方面，推行标准化就是长江上的“出租车改革”，是一个利益大于技术的问题，涉及地方政府、船运公司、港航主管部门和船舶司机等多方面的利益。2005年1月在上海召开的长江航务工作会议上，对明令禁止建造和强制淘汰的非标准船舶，长航已明确规定：“船检部门不予审图和检验，运管部门不予审批和发证，海事部门不予登记和签证，船闸管理部门不予安排过闸”，真可谓是打出了一套“组合拳”。但系统问题不能简单解决，成绶台接受《决策》采访时认为，船舶标准化不能一步到位，可优先重点考虑江海直达和江海联运船型；要先进性和经济性并重，不能脱离大多数船东的承受能力；国家在船型标准化上要给予补偿政策，做好对废旧船只和人员的安置工作，以保持社会稳定。

　　在航道改善方面，资金投入是第一个要破解的难题。资料显示，建国50多年来，长江航运总投资不到90亿元，仅相当于国家投资建设一条800公里的襄渝铁路的投资；近5年来，国家投入内河航道、港口建设资金分别仅为铁路、公路总投资的1.6%和0.8%。目前的大部分长江航道仍然“靠天吃饭”，处于自然状态，通达性差。国家计划在2020年前投入160亿元治理长江干线航道，这是新中国成立以来对长江航道进行的一次最大规模的系统整治。航道建设是一项公益性的基础产业，投入较大，长江航务管理局综合规划处处长杨大鸣建议：“国家可出台优惠政策，鼓励社会资本参与建设。”

　　通江达海的“幕后文章”

　　14万VS1455万，这是武汉港和上海港2004年的集装箱吞吐量对比，武汉显然无法跟“冲刺”国际航运中心的上海港一争高低。但是另一组数据更能说明问题：2004年，上海港完成吞吐总量3.79亿吨，登上世界第二大货运港口宝座；完成集装箱吞吐量1455.4万标准箱，位居世界第三。其中，上海港的外贸集装箱箱源95%来自长江流域，内贸集装箱流量近60%分布在长江流域港口。2005年5月25日，东海大桥合龙，12月上海洋山港区一期工程也将建成投入运行。但是东海大桥的运输能量只能占到其中的一部分，大桥的运力与港口的装卸能力配合不上，怎样才能“喂饱”洋山港是必须提前解决的重大现实问题。

　　因此，在2005年全国“两会”上，全国政协委员、中南财经政法大学教授蔡玲与上海市的几名政协委员联合提交了关于长江航运的提案。她在接受《决策》采访时认为，江海直达，将长江沿线的货物直接“喂给”上海港，与上海国际航运中心发展实现良性互动，既可以促进中西部长江沿岸产业发展，也可以带动港口振兴。湖北省发改委和湖北省交通厅的调研报告建议，通过武汉航运中心建设，重点整合武汉港口资源，把武汉港建设成为上海国际大港在长江上最大的“喂给港”，形成中西部地区货物集聚到武汉、武汉“喂给”上海、上海通向海外的三级物流跨越。

　　实际上，上海市从政府决策层到港航企业都已经在积极行动，成绶台用“兴师动众”一词来加以形容。

　　关心长江经济带的人都会发现，在2004年，上海市委书记陈良宇、市长韩正带领的上海市党政代表团，走访了江苏、浙江、云南、江西、重庆、湖北等省市，积极探讨相互合作，其中很重要的一方面就是为洋山港寻找货源。上海港更是捷足先登，实施“长江战略”，已经与重庆、长沙、湘潭、武汉、安庆、芜湖、扬州、南通、九江、南京等港口合资组建了集装箱码头或者港口物流企业，沿江“布子”，一张庞大的集装箱运输网络正在铺设中。《决策》记者在上海采访时了解到，交通部长江轮船公司与上海航交所联合其他科研机构正在进行用平底船从洋山港一直进入长江方面的攻关，其中的一个考虑就是怎样从洋山港直接与内地实现江海联运。另据记者了解，上海市政府协作办正在编制上海服务全国的规划，其中做得最多的就是长江水道的建设。

　　下游上海国际航运中心展翅高飞，中游武汉航运中心构想呼之欲出，上游重庆航运中心已启动规划，因此，成立全流域的协调领导小组是专家学者和政府职能部门的最大共识。现在的长江航务管理局只是管理到安徽马鞍山，江苏与上海都单独设立港航海事管理局，人为分割了对长江航运的整体管理。不管是上海，还是湖北，还是民建中央的提案，成立综合协调机构，都是列在最前面的政策。

　　2004年11月在上海召开的长江沿岸中心城市经济协调会，将“发挥长江黄金水道作用，推动长江流域联动发展 ”作为主体；两个月后的2005年1月，还是在上海，长江航务管理局组织召开长江航务工作会议，黄强局长将“召开沿江省市领导会议，合力加快长江黄金水道建设”，列在了2005年着力抓好的十件大事中的第一位。

　　杨大鸣告诉《决策》，会议原本是定在2005年3月份全国“两会”之前召开，但是考虑到时间太仓促，准备不充分，推迟召开。但是，长江航务管理局已经将《合力建设长江黄金通道、促进流域经济全面发展的征求意见稿》发放到沿江的上海、江苏、安徽、江西、湖南、湖北、重庆、四川和云南9省市的政府交通主管部门，并要求在5月9日之前，将所有意见反馈到长江航务管理局进行汇总。从《征求意见稿》来看，会议的一项重要议题，就是关于协调领导小组的设立问题。据记者了解，会议最早会在6月份召开。采访中大家普遍认为，这次会议是“破题”之举。

　　“运输部”的搁浅

　　“南京长江大桥是铁路与公路交通的主要枢纽，但是限制了长江航运，在部门之间的利益博弈过程，水运永远是牺牲品”，蒋惠园告诉《决策》。

　　长江作为中国最宏大的流域经济产业带，是中国经济社会发展最发达的地区之一。而要承担起这样一条宏大经济带的交通运输任务，必须构建起由水运、铁路、公路、航空和管道等多种运输方式组成的综合交通运输体系。在采访中，不管是专家学者，还是政府职能部门，都持有同样观点：“长江流域未来交通运输发展的最大趋势，就是迈向综合交通运输体系”。中国体改研究会副会长李罗力认为，综合交通体系发展不是一个口号，也不仅仅是由于运输能力紧张所提出的要求，而是一个国家科技水平和社会运行效率达到现代化所提出的一个根本要求。杨大鸣告诉《决策》，早在80年代，交通部就提出了“三主一保障”的综合交通规划，即公路主骨架、水运主通道、港口主枢纽和支持保障体系，可以说是中国综合交通体系建设的一个雏形。

　　在综合交通体系建设中，控制性工程就是跨江大桥，特别是跨江公铁两用大桥。从1957年武汉长江大桥建成到现在，长江干线建成与在建的跨江大桥已经有近60座。其中，建成的公铁两用大桥只有武汉、南京、九江、芜湖四座。因为公路、铁路分属不同的管理部门，在大桥项目论证、投融资、运行管理等方面存在相互协调的“行政成本”。而在经济上公路大桥可以收费，而铁路却不可以，所以地方政府对投资公路大桥表现出强烈的积极性，90年代以后的所有公路大桥都是多元化投资，修建公路大桥也从来不缺钱。

　　上海市政府发展研究中心副主任吴修艺以为，问题的关键是如何打造长江交通的利益共同体，长江干线航道横跨七省二市，其航运体系建设一直面临“如何让大家都受益”的难题。沈玉芳教授接受《决策》采访时认为：“现在提出的黄金水道开发只是从技术层面考虑，没有从区域经济总体发展战略的高度考虑，制度框架没有搭建起来，起到的作用比较微弱。”

　　中国目前的政府管理体制仍然是资源控制和资源分配型的，每个部门都占有一块国家资源，每个部门都形成了自己的特殊部门利益。在交通运输系统内部，交通部管理公路、内河航运和海运，铁道部管理铁路运输，民航总局管理航空运输。每个职能部门各自独立，互不协调，每个部门都主要给自己所管的行业争资源、争资金、制定符合本部门利益的政策。沿江交通布局各个主管部门各自为战，铁路、公路、水运各有一套规划，2004年国务院通过《铁路中长期规划》和《国家高速公路网规划》，仍然是交通部和铁道部分别来做，

　　运输方式的变革必然要求管理方式、管理政策与管理体制的改革。杨大鸣告诉《决策》，在管理体制上成立一个综合性的“运输部”，已经是很多年前就提出来的，也制定过相应的规划方案，每次政府机构改革都会涉及这个问题，但始终没有取得实质性进展。这里面不仅涉及交通系统内部，何况再涉及到水利部、国土资源部、建设部等众多机构和长江流域的10多个省市区。

　　如果说从“滚滚东逝”的江水到“黄金水道”是长江航运的第一次飞跃，那么从黄金水道到黄金通道，构筑起一张贯穿中国腹地东西走向的交通运输网，则是长江的第二次提升。而建立起适应运输方式变革要求的管理方式、管理政策与管理体制，将会是“路漫漫其修远兮”。