公务员“能级制”改革能否突破制度瓶颈

　　李和中 裘 铮

　　最近，全国国税系统正推广的公务员能级管理制度改革，此次改革始于几年前的南京市地税局试点。作为整个改革的 一个步骤，湖北省枝江市国税局不久前开展了“能级制”改革试点，引起外界特别是广大公务员的关切。由南京市地税局而至 枝江市国税局，“能级制”改革试点对公务员管理体制改革的“破冰”意义已逐渐凸显出来。其坚持激励保障与监

督约束并重 ，坚持公开、平等、竞争、择优共存的理念与《公务员法》精神的暗合，更使其成为时下各方关注的热点。

　　公务员管理制度

　　改革的原动力

　　自公务员制度产生以来，公务员便始终处在一种层级管理的组织构架中。为保证权力等级和职位秩序，与职务、级别 相对应的职数通常呈现出头尖脚宽的金字塔形状。其中，高职务者享有高级别，工资报酬也相应较高，但是高职务者的数量是 有限的。据统计，目前中国有公务员500万人，其中只有8%的是副处级职务以上，92%的公务员职务层次都在科级以下 ，绝大多数公务员长期得不到晋升。

　　如果公务员只能依靠职务的提升来获取更多的收入，这就必然带来两个直接后果：

　　一者，争取职务而不是提高业绩，成为公务员职业发展的头等目标，由此，官场潜规则便会大行其道；二者，由于政 府部门的领导职数比例很小，注定只有少部分人能晋升到领导职务，而多数人被排除在外。由于公务员的收入是与职务挂钩的 ，这也意味着多数人的收入状况处于一个较低的水平。长此以往，素质高、能力强的公务员会因自身价值贡献得不到高收益而 利用公共权力扩大“在职消费”，或者过度使用公共权力导致腐败，抑或离开政府部门形成人才流失。

　　现有公务员制度的瓶颈和由此而造成的激励机制的缺失等，无疑是“能级制”改革的原动力。

　　“能级制”改革破冰

　　从枝江市国税局试点经验来看，“能级制”改革主要内容包括以下几个方面：

　　首先是划分能力类别、能力范围和能力等级。即根据履行岗位职责所需要的能力性质不同，将能力划分为不同的类别 ；根据履行岗位职责所需要的能力，按照组织和个人双重需要的原则，确认能力范围；最后根据一定标准，把能力划分为不同 等级，简称为能级。按照改革方案，将国税工作职位分为行政执法、专业技术和行政管理三类，三类职位从高至低设置能级一 至七级。以枝江这样的县级市，最高的能级级别为三级，达到三级须具备的条件是：“取得能级四级满4年、工作年限满27 年、大学专科及以上学历，或任正科级职务，且具有良好的专业理论知识和实际工作经验，熟练掌握本职岗位专业知识、政策 法规和制度规定，工作成绩突出。”另外，“任副科级领导职务满5年、任副科级非领导职务满7年的，具有博士研究生学历 工作年限满10年的，可以破格评定为能级三级。”方案特别强调，首次评级不受逐级评定条件的限制。

　　其次是组织能级测评。目前，能级测评采取两种方式，考试或考核。在考试方式下，首先确定考试的知识点，再采用 笔试和情景摸拟测试两种方法进行考试。在考核方式下，采用组织考核、群众民主测评和专业资格考核等3个方面。考试成绩 与考核成绩综合形成能力测评总分，作为能级评定的依据。

　　第三，确定能级津贴。不同能级的干部享受不同的能级津贴，高能级干部享受高津贴，低能级干部享受低津贴，不同 能级之间的能级津贴差距不等，能级越高，能级之间的津贴差距越大。

　　第四，按能配置和考核公务员。从理论上说，对一般干部实行按能上岗，即根据岗位对能级类别和能级高低的要求， 在结合干部意愿的基础上配置符合要求的干部；对领导干部实行竞争上岗，即对空缺的领导职务规定相应的能级和其他要求， 由符合条件的干部竞争，最终由组织确定合适人选。对于考核能力绩效，同样的工作水平应区别干部能级不同，适用不同的考 核标准，对高能级干部应适用更高的考核标准，对低能级干部适用更低的考核标准。在实践中，如何按能合理的配置和考核公 务员，仍在进一步探索。

　　能级管理的新意

　　在媒体对枝江市国税局试点的报道中，最吸引读者眼球的两个标题可能是“普通职工与局长同级”和“不‘升官’能 ‘升级’”。其实，这并不新鲜。在《国家公务员暂行条例》第十条的规定中，我们不难发现，科级正(副)职、主任(副主 任)科员和科员的级别最高可同为九级，并且，在科员这一职务上，可实现由十四级至九级的提升。

　　然而，此次试点也蕴涵着一定的新意。与目前时间间隔较长且名额有限的调级相比，能级制对公务员，尤其是担任非 领导职务的公务员具有更明显的激励作用。在能级制的制度设计中，每个能级可以容纳足够数量的公务员而不至于造成拥挤的 局面，每个公务员的能级一经确定便不因职位的改变而变化，这样，公务员能够对未来的部分收入有稳定的预期，也缓释了职 业发展对公务员造成的心理压力，此为其一。其二，因为能级的首次评定不受逐级评定条件的限制，而且，能级考核定期进行 ，某一次的能级评定并不能受用终身，所以，普通公务员也可以在能级的首次评定中获得一个高起点，并为了保持这一状况或 争取更高的能级而自觉地进行自我能力的提升。

　　除了激励作用，“能级制”还初步实现管理理念和管理制度创新。能级管理提倡能力本位的管理理念，把能力作为管 理的根本价值追求和根本立足点，突出个人能力在自我发展和组织目标实现中的重要作用，在一定程度上起到了突破“官本位 ”、“权本位”、“钱本位”等传统价值观念的作用。能级管理制度按照“能者有其位”的思想，有利于打破人情原则、关系 原则，实行按照能力高低选人用人。也有人认为，实行能级管理，开拓了公务员的职业发展空间，辅以相应经济待遇，一定程 度上有“高薪养廉”的效果。

　　能否突破制度瓶颈

　　从一定程度上来讲，“能级制”为公务员提供了有效的激励，开辟了提高公务员收入的第二条通道，这也是对世界各 国的公务员薪酬制度的发展趋势的回应。然而，试点的标志性意义似乎不应被放大，因为能级制本身还存在着不完善的地方， 它能在多大程度上解决公务员制度的瓶颈问题仍未可知。

　　首先，高职务公务员不应当然地具有高能级，能级评定必须与个人绩效挂钩。在试点中，正科级公务员当然地被评定 为能级三级，这是不适当的，测评担任不同职务的公务员的职业素质及工作绩效应采用不同的测评指标体系。比如，应单独针 对正科级职务制定不同能级的测评标准。不同能级体现的是同一职务上不同个人的比较，而不是不同职务上不同个人的比较， 因为不同职务上的工作绩效由于职务层次的不同是无法进行比较的。如此以来，可以有能级七级的科长，也可以有能级三级的 科员。另外，不同职务的公务员在基本工资和其他待遇上已有较大的差别，如若再遵照试点中的办法，那反而会增加能级评定 中的不公平度并将能级制打上“官本位”的烙印。

　　其次，能级制就其实质而言体现的是品位分类的原则，品位分类是以“人”为中心的分类。能级评定的核心条件是公 务员的工龄、学历、任职年限等，并且级随人走，这些都是品位分类的典型标志。

　　在试点中，公务员的薪酬体系为基本工资、能级津贴、绩效报酬和岗位津贴，很显然，能级津贴是与体现职位分类原 则的绩效报酬和岗位津贴相区别的一部分薪酬。而且，经历试点的公务员也承认，能级津贴与资历有关，带有一定的个人色彩 。试点中还有一个规定，即只有具备了相应的能级才能竞聘相应的岗位，这就产生了一个问题：既然能级评定与资历有关，那 么如此规定的结果会不会形成资历与职务的捆绑关系，又返回到“按资排辈”的老路上去而与试点的初衷背道而驰呢？

　　由此，不得不认为，“能级制”改革并没有突破品位分类的藩篱。将这一品位分类因素纳入到现行的职位分类系统中 ，将是今后“能级制”发展的方向。即针对不同职务建立健全科学的职务能级和工作绩效的指标体系，通过严格的考核机制和 量化手段，在考核结果和能级水平之间建立明确的对应的量化关系。照此思路，能级津贴就应与绩效报酬合并。

　　能级制实质上应反映品位分类和职务分类的结合，这是当今世界公务员分类制度发展的总趋势，相应的，公务员的薪 酬体系也必然体现出这种趋势。

　　相关专题：《决策》杂志