我国山洪频发的决策应对:灾害加剧来自人为因素

　　6月10日下午的那场山洪瞬间击垮了黑龙江省宁安市沙兰镇中心小学，102个孩子窒息在陡然涌来的两米深的泥水中。黑龙江省水文局对这场震惊中外的横祸给出的解释是“200年一遇的强降雨造成的泥石流山洪”，而“这种情况造成的山洪尚无法预知”。

　　围绕沙兰镇洪灾的种种纷扰才刚刚开始。

　　此前10天，发生在数千里之外的湖南省新邵县的山洪灾害，死亡人数则已刷新到84人，尚有37人失踪。媒体仍在以各自的调查争辩着“垮坝传言”抑或“垮坝真相”。

　　10天内一南一北两场死伤惨重的山洪已经引起高层关注。温家宝总理作出指示，国务院副总理、国家防汛抗旱总指挥部总指挥回良玉要求各地引以为戒，做好防范。

　　就在这10天期间，中国第一部针对山洪的《全国山洪灾害防治规划报告》顺利通过专家评审。这份耗时两年、由国务院多部门联合编制的报告，分为泥石流、滑坡监测技术、山洪灾害灾情评估及防治综合效益分析等几个专题，为中国的山洪灾害防治专项规划确立了规范。

　　温家宝批示治山洪

　　中国水利水电科学研究院的梁志勇博士参与了《全国山洪灾害防治规划》的编制工作。他告诉《瞭望东方周刊》，把“山洪”从“洪水”中区分开来，在科研和国家防治规划中专项处理，直接起因是2002年的山洪频发。

　　在这一年大江大河并没有发生流域性洪水，而在全国因洪涝灾害死亡的1818人中，因山洪灾害造成的死亡人数占到了80%。当年6月至8月，时任国务院副总理、国家防汛抗旱总指挥部总指挥的温家宝，先后来到遭受山洪袭击的陕西佛坪、福建建宁和湖南郴州视察。

　　梁志勇博士介绍说，山洪灾害点多面广，具有明显的多发性、无序的突发性和强烈的破坏性，防御难度很大。而中国的暴雨区、山洪灾害易发区和人口居住区相互重叠，更使山洪造成的损失层层加码。

　　统计表明，中国2100多个县级行政区中，有1500多个分布在山丘区，受到山洪、泥石流、滑坡灾害威胁的人口达7400万人。

　　水利部副部长、国家防总秘书长鄂竟平举出了一连串令人心惊的数字：1999年、2002年，山洪灾害死亡人数为1100至1400人，占全国洪涝灾害死亡人数的65%至75%；2003年、2004年山洪灾害分别造成767人和815人死亡，占全国洪涝灾害死亡人数的49%和的76%。

　　2004年9月4日，温家宝批示：“山洪灾害频发，造成损失巨大，已成为防灾减灾工作中的一个突出问题。必须把防治山洪灾害摆在重要位置，认真总结经验教训，研究山洪发生的特点和规律，采取综合防治对策，最大限度地减少灾害损失。”

　　据此，由水利部牵头，会同国土资源部、中国气象局等有关部门，成立了全国山洪灾害防治规划领导小组，《全国山洪灾害防治规划》开始编制，为中国日趋危殆的山洪灾害现状确定了防治规范。

　　据介绍，这个报告提出对处于山洪灾害危险区的居民实施永久搬迁;对重要防洪保护对象，采取必要的工程治理措施进行保护；同时，规划还对山丘区内的人类活动提出了规范措施。

　　按照规划目标，到2010年，中国将在山洪灾害重点防治区初步建成“以监测、通信、预报、预警等非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合”的减灾体系。

　　山洪灾害加剧来自人为因素

　　一位防洪问题专家对《瞭望东方周刊》讲述了这样一个案例：一条山沟上建了6座小水电站，暴雨来时，降水被水电站蓄起，水满了就冲垮堤坝。6座小水电站的堤坝如同多米诺骨牌一般连续倒下，原本强度为百年一遇的洪水，因为小水库的加剧作用变成了二百年一遇。

　　梁志勇博士目前正在重庆开县调研，2004年9月开县的大洪水至今令他难忘。

　　在他看来，开县农民土地开发利用的方式为山洪肆虐制造了隐患，无地或少地农民在山顶修起池塘种水田，山地土层吸水后极易造成滑坡，2004年的洪灾之所以如此严重，很大程度上归因于此。

　　业内人士认为，尽管目前中国土地开发利用中的水土保持评价、环境保护评价、地质灾害评价都有规则可依，但是很多时候并没做到位。即便是这个《全国山洪防治规划》出台，距要求还有很大距离。

　　中国水科院防洪减灾研究所所长, 水利部防洪抗旱减灾研究中心副主任程晓陶曾多次到国外考察山洪防治。在日本、荷兰等国家，往往在山区花费巨资修建防洪工程，数百万元的投资有时只为保护一个可能受到山洪袭击的村子，而这样的事情在中国是不可能做到的。

　　水利部副部长鄂竟平认为，根据中国山洪灾害的实际特点，当前应主要完善监测预报预警，加强防灾知识宣传。要立足于采取以非工程措施为主的综合防御措施，加快防灾体系建设。

　　在近期的两次山洪灾害中，预警机制的乏力成为各方质疑的焦点之一。几年前在西北某山区，暴雨使山上的水坝岌岌可危，山上的人下山报警，却不知该找谁、找哪个部门，贻误了时机，造成300多人死亡。

　　刚刚经历过新邵山洪灾害的湖南，6月9日傍晚首次以手机短信的方式，将精细气象预报即时群发给全省2万多名防汛责任人，以便在山洪发生前及时做好群众疏散转移工作。

　　湖南省此次为预防山洪灾害还启动了“公众气象短消息预警系统”，由气象局和通信管理局负责向全省14个市州山洪易发地区的乡、村主要负责人以及中小型水库主要防汛负责人发送即时气象信息，包括暴雨、冰雹、雷雨、大风、突发性泥石流、山洪等。

　　引入防洪风险分担机制

　　程晓陶对十年前的一次洪灾考察印象深刻，其时，广东山区一座山沟里暴发的洪水导致100多人死亡。在去现场的路上，程晓陶想像灾后的情景一定非常可怕，但路上几乎看不到山洪肆虐的痕迹；直到山口，他才惊讶地发现，一片房子一幢挨一幢地倒伏着。

　　“山口是最容易遭到山洪袭击的地方，而在高风险地带还住这么多人，这是中国特色。”程晓陶说。

　　黑龙江宁安洪灾后，有人提出，这场灾难刺激我们反思小城镇、尤其是乡镇学校建筑规划的散乱。但在现代城市规划理念刚刚走入大中城市的中国，试图对乡村城镇建设进行科学规划还是一种奢谈。

　　建设部城乡规划司村镇规划处处长傅殿起认为，我国的小城镇都有很长的历史，经历过自然界各种灾害，但规划中对安全方面的因素考虑还很不够。一部1993年制订的《村镇规划标准》已经难以适应全国情况各异的小城镇规划的需要。

　　目前，一批适应现代化小城镇的技术标准和规范正在编制中，已经完成了提纲部分，明年可望出台。

　　专家介绍说，欧美发达国家对于洪灾多采用风险分担机制。美国由政府相关机构与保险公司一起，把所有洪泛区划分等级，不同等级地区遭遇洪水的风险不同，工程选址时就据此交纳不同额度的保险费，利用经济杠杆，促使建设避开危险地带。

　　梁志勇博士告诉《瞭望东方周刊》，中国正在制订的《全国洪水风险图绘制导则》，就引入了欧美的风险分担机制，把全国分区后制订开发标准，对洪水易发地区限制土地的开发利用。但受经费限制，短时期内全国要都做完风险图绘很有难度。-《瞭望东方周刊》记者程瑛/北京报道

　　相关专题：2005年防洪防汛