——关于制定“十一五”规划的建议
一、优先发展大城市的理由首先，从城市的经济功能来看。无论是就其对各种生产要素的集聚效应，还是就其对周边
区域的市场辐射或扩散效应，无论是就其城市基础设施的规模和作用，还是就其公共资源的利用，大城市都远比小城市更具有
效率和竞争力。美国的三大城市群———大纽约区、五大湖区(芝加哥区)、洛杉矶区，其经济贡献率占全美的67%
；日本
的三大城市群———大东京区、阪神区、名古屋区占日本经济总量的70%。而中国的三大城市群中，珠江三角洲占GDP的
10%，长江三角洲占18%，京津唐环渤海经济区占7%，总计35%，这表明，即使就中国的特大城市(人口在100万
到200万之间)和超大城市(人口在200万以上)而言，与世界级大都市相比，其规模仍有扩大的空间。 其次，从城
市控制污染的能力来看。实际上，大城市在创造同量GDP的条件下，其污染物排放量远远低于中小城市。而且，由于规模经
济的原因，大城市降低单位污染的成本也远低于中小城市，特别是小城镇。
最后，从城市建设占用的耕地来看。根据有关研究测算，从超大城市———特大城市———大城市———中等城市—
——小城市———建制镇———农村居民点，其人均占地面积，依次递增为75—88—108—143—154—170(
平方米)。我国目前耕地总量只有18亿亩，人均占有的耕地只相当于世界平均水平的一半，城市建设占用耕地与保证粮食安
全之间的矛盾非常尖锐。我国城市化道路的选择，必须从上述人地矛盾的国情出发。
根据我们的测算，如果采取“小城镇优先发展战略”，要在2050年达到75％的城市化水平，建设用地总量要增
加到223744平方公里，比1998年全国城乡建设用地的总和195663平方公里还要多出28081平方公里。而
采用大城市优先发展战略(这里所说的大城市优先发展，主要指人口在100万以上的城市，包括通常所谓的特大城市和超大
城市)，全国城乡建设用地只有190800平方公里，比1998年全国城乡建设用地总和还减少了4863平方公里。由
此可见，那种认为城市化必然导致耕地总量减少的观点，显然是以小城镇战略作为出发点的。
二、、政策建议1.将城镇化战略改为城市化战略根据以上分析，建议在“十一五”规划乃至今后45年中，不宜再
继续提“城镇化”战略，而应改为“城市化”战略。因为“城镇化”主要是以乡村社区集中为重点，强调的是“农民离土不离
乡”或“进厂不进城”，其结果是小城镇遍地开花，既占用了大量耕地，又达不到城市化的理想效果。而“城市化”战略，不
仅强调农业劳动力向非农产业的转化，更强调农村居民向城市居民的转化。根据我们从城市的经济功能、控制污染的功能和占
用耕地的数量所做的分析，大城市优先发展战略，优越于大中小并重战略，更优越于小城镇优先发展战略。所以，应该用“城
市化”战略取代“城镇化”战略，不要再强调“大中小城市和小城镇协调发展”。
2.放宽对特大城市和超大城市发展的限制
多年来我国一直将100万人口以上城市都定义为“特大城市”，政府出台的有关城市化的政策都有“严格控制特大
城市规模”的提法，这显然不利于“大城市优先发展”战略的实施。建议对100—400万人口的大城市，积极鼓励其发展
；对400—800万人口的大城市的发展，要适当加以限制；只是对800万以上人口的城市发展，才有必要严格限制，要
争取有更多特大和超大城市发展成具有较强竞争力的国际化大都市。 3.取消地级市对县级市的行政管辖取消地区行政公
署，县和县级市不再隶属于地级市，而直接归省政府领导。淡化并逐步取消地级市和县级市的等级差别。这样有利于这些城市
在平等竞争的环境中谋求发展。 4.对人口规模和经济总量已经达到中等城市水平的镇，尽快升格为市 比如，像广东
省东莞市下辖的虎门镇，其城镇人口已经超过50万，财政收入超过10亿，但仍然是一个镇级政府编制，这就严重制约了虎
门城市化的进程和经济社会的发展。
5.严格限制小城镇的新建，控制已建制镇在空间上的扩展 对于未建制的镇，适当进行撤并。严格新城镇建设的
审批。对已建制镇，鼓励人口在原有土地规模基础上集聚，提高土地集约利用的程度，严格控制建设用地的增加。蔡继明(作
者系全国政协委员、清华大学教授)
