200学者为中国公益事业把脉 破局需解六大难题

　　新闻背景：近日，由清华大学NGO研究所与美国约翰—霍普金斯大学公民社会研究中心合作召开的“公益事业与和谐社会国际研讨会”在北京召开。

　　来自30多个国家的200多位公益领域的专家学者，齐聚中国最高学府清华大学，共同为中国公益事业与和谐社会的发展把脉。这次会议，同时也是第十七届国际公益学者会议。两天的会议围绕“公益事业在和谐社会建设中的作用”、“公益事业与社会公正”、“公益事

业与法律政策”三大主题展开。快速的经济增长、深刻的社会变革和全方位的社会转型，带来了贫富两极分化、社会矛盾加剧、生态环境破坏等各种社会公正的问题。如何认识公益事业？公益事业在我国和谐社会建设中扮演着什么样的角色？公益事业的发展存在哪些问题？如何有效解决这些问题？这些问题的探讨构成本次会议的中心内容。与会学者和专家们对东道国中国的公益事业与和谐社会进行了多方位多角度的热烈探讨，提出了许多富有创造性的看法和建议。本报特辟专版，将各国公益精英在会议上闪烁的智慧火花，贡献给关心中国公益事业与和谐社会发展的人们。

　　难题1：政府与NGO如何建立和谐伙伴关系？

　　NGO(非政府组织)这个名称本身就意味着它与政府之间的微秒关系，一方面，它具有很强的独立性，是非政府性质的；另一方面，它又不可避免地与政府发生各种各样的联系。在今天的中国，二者的关系到底是什么呢？

　　Lester Salamon(美国约翰—霍普金斯大学公民社会研究中心主任)：NGO要充当社会和谐的倡导者

　　随着全世界日益出现了越来越多的公众问题，我们试图解决这些公众问题，由此产生了新的政府形式。它具有两个特征，首先是政府不是无所不能的，他们是有局限性的，所以政府必须要和其他的机构、业界、以及社会其他层面结合在一起，建立伙伴关系；其次是公共形式产生了新的模式——依赖于第三方。

　　这样一个新的治理系统，是中国未来发展的一个趋势。中国有一个非常强的政府，与此同时，中国政府的权利正在分散。几年前人们常用 “小政府、大社会”即通过政府来动员社会的各种资源、各种组织、机构的能力来形容中国。而今，政府正在引入监管方面的改革，NGO也在进行很多改革。中国政府也开始给公民社会和NGO提供各种财务方面的支持，所有这一切都是非常重要的趋势。

　　在这种新趋势中，NGO的角色是多重的。他们不仅仅是一个服务型的组织，还有其他的角色，这些角色在某种意义上来讲正是我们这次会议讨论的重点。而其中一个主要的角色就是作为一个倡导者的服务能力。作为社会和谐的倡导者，公民社会组织要采取一种不同于以往的民主组织方法，将民众的声音反应到社会中去。并且他要保证社会的安全性。表达民众心声是以一种民主、和缓的方式而不是激进的方式。

　　徐永光(中华慈善总会常务副会长)：首先要改变社会组织的不和谐

　　我觉得，非常重要的是，在中国构建和谐社会，有两个层面上现在还是非常的不和谐。首先是我们社会的组织分工。从中国的社会组织结构情况来看，有学者把它形容为一个“板凳三条腿”，三条腿就是政府组织、营利组织、非营利组织。中国社会的三条腿，政府这条腿又粗又长；企业、市场这条腿现在还不是很长，但正在快速长着；非营利部门这条腿非常非常短，短到要拿着放大镜才能看得见。我们可以用一个民间捐赠的数字来说明这个观点。我看到一个研究报道，2002年美国的民间捐赠占美国的GDP2.1%，人均约400多美元。中国2002年人均捐赠是0.92元人民币，占GDP的万分之一。从社会捐赠这一块，可以反应出中国的非营利部门非常微弱。这样的一种社会组织结构显然是很不稳定的。政府职能的转换确实还需要进一步的加强。

　　政府的职能转变需要经历三个阶段。第一个阶段是“政企分离”，政府和市场分离，这一步正在进行但是还不够。第二步应该是“政社分离”，就是政府和社会团体分权、分离。现在政社分离做的很不够，民间组织还需要政府主管部门。第三次分离是“政事分离”，现在政府还伴着一百多万个事业单位，也是大量的资源由政府直接运行。

　　还有一个层面，我认为是更高的层面，就是中国人的物质世界建设和精神世界建设的和谐。最近和朋友讨论时提出，搞慈善事业、公益事业，除了弥补政府公共服务的不足及对弱势群体提供帮助以外，还有什么更重要的东西？我认为最重要的是寻找中国人心中的上帝，是我们的公德心、公益心、慈善心、博爱心、我们的精神追求。

　　难题2：NGO如何浮出水面构成一个整体的第三部门

　　在普通老百姓心中，NGO似乎离自己很遥远，除非在某些特殊的时刻或场所。事实上，我国各种NGO的数量非常庞大，多达近三百万家。为什么会出现这种不对称呢？

　　王名(清华大学NGO研究所所长)：中国NGO现在还像一盘散砂

　　我认为，转型时期中国NGO的最为基本的一个事实就是：中国的NGO是一个几乎没有浮出水面的部分，没有人知道它的真实面貌。虽然数量巨大，但是它还不能构成一个整体的第三部门，它们象一盘散砂，支离破碎地散落在转型时期的中国社会中。

　　为什么这样说呢？中国政府主管民间组织的登记管理机关在今年3月底公布了一组数据：经过四级民政部门登记注册的社会团体共14.9万家，民办非企业单位共13.2万家，基金会共994家。合计一共是28.2万家。这是根据现行法规在民政部门登记注册的民间组织的情况。除此以外，学者们估计还存在大量没有按照政府要求进行民间组织登记注册的NGO，它们的详细数据由于没有确切的统计和登记而无法获得，保守的估计大约有200-270万家。因此，我们越来越清楚地发现，在中国的确存在一个远远大于民政部门登记注册规模的巨大的第三部门，其中大多数以各种方式取得了政府和其它权力部门的认可和批准，或者和各级党政机关在开展多种形式的合作。

　　正是基于这个基本的事实，中国的NGO难于动员大量的社会资源，难于在社会生活中发挥很大的作用，也难于从整体上得到社会成员普遍的合法性认同。这大概是中国的NGO或者第三部门，区别于世界上许多国家和地区的最为基本的地方。

　　孙伟林(中国民政部民间组织管理局局长)：需要淡化NGO的行政色彩

　　在社会转型期，改革开放的推进和市场经济的建设，带来了中国社会各个方面巨大的变化和进步，同时也为民间组织开展公益活动提供了广阔空间。但是，中国民间组织在发展过程中还存在着一些这样、那样的问题。有些民间组织行政色彩比较浓，动员社会资源和公众参与的能力比较弱，内部组织治理上也存在一些不足，没有很好的发挥服务社会的职能，这些都需要在不断交流研讨的基础上，通过进一步的改革和完善来加以解决。

　　华安德(福特基金会驻华首席代表)：政府对NGO的支持做得还不够

　　中国的民间组织历史不长，80年代才开始发展，虽然还很年轻，但是将来的发展很有前途。不过，中国的民间社会还面临着很多困难：法律环境还需进一步完善；促进公益事业发展的慈善机构不多；民间组织本身的能力与效益还需进一步提高；中国政府对非营利组织和民间组织的认识还不够深，政府做得也不够。

　　江亦曼(中国红十字总会常务副会长)：呼唤公益品牌

　　我国政府提出创建和谐社会的宏伟构想，不仅给公益组织提供了广阔的发展空间，也对公益组织提出了更高的要求。因此，我们倡议公益组织应该在构建和谐社会中积极做到以下三点：首先，打造公益品牌。公益品牌的建立是综合因素作用的结果，不仅仅要看其在公益实践中捐赠款物的多少，更要审视在公益实践中公信力的大小和为公益文化的传播做出的贡献。其次，要提高公信力。目前中国的志愿性捐献还非常不足，这与国内捐献文化、捐赠制度的缺位有关，更与公益组织的公信力不够高有关，公益组织作为资源提供者与资源需求者之间的桥梁，要发挥好中介作用，必须提高公益组织的公信力，才能调动和使用更多的社会资源，赢得资源提供者和需求者双方的信赖。最后，传播公益文化。在今天这样一个财富涌动的时代，我们不仅要关注财富的积累、继承和保护，更应该关注财富的伦理与责任。通过良性的公益文化传播，我们应该在人们心灵中注入理性的财富文化观与财富责任观，培养更加高尚的社会人格和道德情操，形成开明、开放的社会财富文化心态，从而进一步增强财富责任意识。

　　难题3：如何建立和完善公益事业的相关法律与政策

　　NGO有效运营的关键一点就是法律。相关法律法规的完善是我国NGO发展的助推器，它不仅仅有利于政府有效监管NGO，更重要的是有助于我国NGO组织的长期可持续发展。中国NGO的法律环境如何呢？进入的门槛高吗？相关法律完善吗？这些问题意义重大，而且迫在眉睫。以下三位学者从不同的层次提出了好的建议，真心希望能够在以后的立法中尽快落实。

　　吴玉章(中国社科院研究员)：纯粹自由主义的NGO道路在中国行不通

　　也许我的看法比较保守，但针对当前中国的非营利组织情况，我认为完全废除目前的行政管理恐怕不行。因为无论是政府、社团还是一般的民众，我们现在都没有准备好应对社团的非行政管理现状。既没有这样的思想准备，也没有这样的理论宣传，一旦断然放弃行政管理的方式，后果可能是灾难性的。

　　从这个角度来讲，我觉得作为学者，一方面我们非常欢迎外国学者负责任的建议。同时我们也想说，这样一种非行政的社会团体管理框架核心应该是一种法律，有宪法，有基本法律，有行政规章，有实施细则的完善的体系。

　　总之，我们应该从中国的实际出发，把国际标准和中国标准结合起来。由于中国已经走过了发展道路，也由于中国的具体国情和当前环境，我想中国非营利组织发展可能被迫走一条自己的道路。这既不是纯粹中国的，也不是纯粹的自由主义，关键是，且应该是一条中国民众感到满意的道路。

　　王名(清华大学NGO研究所所长)：应该大力推行NGO三级准入制度

　　我认为，要改变中国NGO的现状，首要的是要想方设法使中国社会中的各种NGO都能浮出水面来，其中最为重要和基本的是要改变中国NGO现行的登记监管体制，并以此为基点构建一个全新的法律制度框架。

　　这主要包括三个方面的构想。首先，改革现行的民间组织的登记许可制度，努力构建一个建立在科学分类和分层基础上、包括备案注册-登记认可-公益认定的三级NGO准入制度。第二，改革现行登记管理机关和业务主管单位双重许可的管理体制，在现行民间组织管理局的基础上成立独立的民间组织监管委员会，统一行使对民间组织的备案、登记和监管的职能，同时对具有专业要求的民间组织辅之以资质认证和必要的业务指导。最后，在政府和公益组织之间引入COMPACT模式，促进各级政府和NGO之间构建合作伙伴关系，推进各级政府逐步在更多领域的公共服务上与NGO之间开展合作。

　　我们的基本结论是：中国应当努力借鉴国际上许多国家在NGO立法、监管、特别是NGO与政府之间合作关系方面的成功经验，在NGO登记监管的法律、政策和体制上推进一系列相应的改革，努力构建政府与NGO之间良性互动、合作互补的关系，从而推进整个社会公益事业的发展与和谐社会的建设。

　　刘京扬(中国法律援助秘书长)：尽快以立法形式明确公益财产神圣不可侵犯

　　首先，我们应用立法形式明确公共财产神圣不可侵犯。涉及公共财产和社会公益财产的地方不多，公益财产的法律地位并不明确。我非常赞同王名教授早几年提出的公益财产概念，我也希望尽快以法律的形式确定下来。在即将颁布实施的《物权》法当中就有公共财产不得抵押的规定，国家有关部门正在研究和制定关于公共产权的法律法规。其中，怎样保护产权是今后研究中应着重解决的问题。

　　第二是尽快制定募捐法及其细则。我国目前用于公益社会捐赠行为的法律已经不能完全适应目前公益事业发展的要求。近几年出现的一些事件，都反映了当事人对法律的不知，也反映了国家在开展募捐工作当中的缺失。其中，非公募基金会没有完善的监管措施，目前只规定不能开展募捐活动，但是未明确不能接受捐赠，如果不加以规范和加强监管，非公募机构可能会成为逃脱税款的机构。